II GSK 1749/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 703/13 w sprawie ze skargi P G na decyzję Zarządu Województwa Z z dnia [...] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w S; 2. zasądza od P G na rzecz Zarządu Województwa Z 3.700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S (dalej: WSA w S lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę P G (dalej: skarżący lub Powiat) na decyzję Zarządu Województwa Z (dalej: Zarząd) z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z przeprowadziła kontrolę projektu realizowanego przez Powiat na podstawie umowy z dnia 5 maja 2009 r. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Budowa czterech przystani kajakowych na terenie powiatu g" naruszono: - art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), dalej: p.z.p., poprzez żądanie od wykonawców zbędnego dokumentu w postaci wykazu osób, które będą uczestniczyły w wykonywaniu zamówienia przy jednoczesnym niedookreśleniu postawionego warunku udziału w postępowaniu; - art. 29 ust. 3 p.z.p. poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez użycie nazw własnych konkretnych produktów bez możliwości zastosowania rozwiązań równoważnych; - art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 p.z.p. poprzez wprowadzenie zmiany istotnych warunków umowy z wykonawcą, które doprowadziły do naruszenia zasady konkurencyjności. W związku z powyższymi naruszeniami w dniu [..] stycznia 2013 r. Zarząd wydał decyzję zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie w wysokości 115.588,09 zł wraz z odsetkami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [..] maja 2013 r. Zarząd utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na które zostały przekazane. Państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, przez które należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Organ wskazał, że art. 29 ust. 3 p.z.p. w sposób niebudzący wątpliwości określa kiedy i na jakich zasadach zamawiający może posłużyć się w ramach opisu przedmiotu zamówienia nazwami własnymi. Ustawa zakazuje dokonywania opisu przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia. Dopuszcza jednak posłużenie się wskazaniem znaku towarowego, patentu lub pochodzenia w sytuacjach wyjątkowych uzasadnionych specyfiką przedmiotu zamówienia, a jednocześnie, gdy zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, nakładając jednak obowiązek umieszczenia wyrazów: "lub równoważny". Zarząd wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie, w przypadku naruszenia p.z.p. stosuje się korekty finansowe na podstawie taryfikatora opracowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zarząd ma obowiązek stosować taryfikator będący prawnie wiążącym ogólnodostępnym dokumentem, a beneficjent ma obowiązek dostosować się do jego zapisów i nie ma przy tym konieczności żeby stanowił on załącznik do umowy o dofinansowanie. WSA w S uwzględnił skargę Powiatu, powołując się na uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu, jak również niewyjaśnienie, na czym polegały naruszenia przepisów p.z.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 p.z.p., poprzez żądanie od wykonawców zbędnego dokumentu w postaci wykazu osób, które będą uczestniczyły w wykonywaniu zamówienia. WSA w S wyjaśnił, że przepis wykonawczy do ustawy p.z.p. przewiduje możliwość żądania wykazu osób, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia - § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2009 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U.2013.231). Organ nie wyjaśnił również na czym polegało naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 p.z.p., poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz niezapewnienie równego traktowania wykonawców. Nie wiadomo o jakie warunki w sprawie chodzi, ani jaki to naruszenie miało wpływ na wysokość wydatkowanych środków. Analizując ewentualne naruszenia przepisów p.z.p., organ zobowiązany jest indywidualnie i konkretnie ocenić, czy warunki udziału w postępowaniu zostały określone w sposób mogący naruszać obiektywny interes przedsiębiorców, którym dodatkowe wymogi uniemożliwiają ubieganie się o zamówienie. Co prawda, organ wskazał, że naruszenia nie miały bezpośredniego wpływu na ocenę ofert wykonawców, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie przeprowadził analizy rodzaju zagrożeń oraz stwierdzenia i uzasadnienia wpływu nieprawidłowości na wysokość wydatkowanych środków. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, Sąd I instancji podał, że decyzje te zawierają w sobie dwa połączone rozstrzygnięcia, tj. nałożenie korekty finansowej oraz nakazujące zwrot środków; nie zawierają jednak należytego uzasadnienia co do dwóch stwierdzonych przez organ naruszeń p.z.p., jak też nie zawierają zindywidualizowanej oceny i wykazania jakiegokolwiek wpływu stwierdzonych uchybień na wysokość wydatkowanych środków. Zarząd zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których Sąd I instancji twierdzi, że przy wydawaniu decyzji orzekającej zwrot środków niezasadne jest już badanie i rozstrzyganie o zasadności lub wysokości nałożonej korekty, - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja z dnia 7 maja 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 stycznia 2013 r. nie zawierają należytego uzasadnienia naruszenia przez beneficjenta art. 25 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 p.z.p. jak też nie zawierają zindywidualizowanej oceny i wykazania wpływu stwierdzonych uchybień na wysokość wydatkowanych środków, mimo że uzasadnienie decyzji miało charakter całkowicie wyczerpujący. II. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p., w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: u.z.p.p.r., i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., ze zm. zwane dalej rozporządzeniem 1083/2006) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że błędem było "wydanie jednej wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu", podczas gdy nałożona korekta stanowi element tej decyzji dotyczący wysokości zwrotu środków finansowych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa przed organem oraz przed Sądem I instancji, albo stwierdzenie, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego sprawy otwiera drogę do oceny stosowania przepisów materialnych. W rozpoznawanej sprawie ten tok badania poprawności skarżonego wyroku musi być odwrócony, gdyż skarga kasacyjna z zarzutu materialnego czyni zarzut najdalej idący i łączy go z przepisami formalnymi. Zarząd twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bowiem Sąd błędnie przyjął i wyłożył treść art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 u.f.p. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.r., a przez to sformułował konkluzję, że podstawą uchylenia decyzji Zarządu jest niewydanie uprzedniej decyzji w sprawie nałożenia korekty finansowej. W konsekwencji tego Sąd I instancji wadliwie przyjął, że skarżona decyzja, którą określono beneficjentowi zwrot środków przeznaczonych na realizację projektu, narusza prawo, bo została wydana bez wcześniejszego rozstrzygnięcia o korekcie finansowej. Dla oceny poprawności skarżonego wyroku ta kwestia ma podstawowe znaczenie, zatem ona wymaga oceny w pierwszej kolejności. Pozostałe zarzuty kasacyjne w stosunku do niej mają charakter wtórny, jednak i one potwierdzają trafność skargi kasacyjnej. Bez wątpienia trafny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji twierdzi, że dla oceny poprawności skarżonych decyzji nieistotne jest badanie wysokości korekty, to ten aspekt sprawy powinien być poza rozważaniami tego Sądu. Uzasadnienie wyroku odnosi się do tej problematyki, która z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygania jest zbędna. Konsekwencją tego stanowiska musi być przyjęcie, że skarżony wyrok narusza prawo, gdy zarzuca organom naruszenie art. 107 § 1 i k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie naruszyły przepisów określających prawidłowość sporządzenia uzasadnienia decyzji przedstawiając wyczerpująco swoje stanowisko w zakresie uchybień dotyczących wydatkowanych środków. W ocenie Sądu II instancji stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w S objętego skargą kasacyjną dotyczące zakresu decyzji zwrotowej nie odpowiada przepisom prawa, z tego powodu ten zarzut kasacyjny ma usprawiedliwione podstawy. W judykaturze przesądzono, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie przyznanych środków na realizację programów współfinansowanych ze środków unijnych jest rozstrzygnięciem samoistnym w tym znaczeniu, że orzeczenie o zwrocie nie wymaga wcześniejszego, decyzyjnego rozstrzygania o korekcie, bowiem do korekty nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Szczegółowe powody i argumentację dla takiego stanowiska wyrażono w uchwale NSA z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14. Sąd II instancji akceptuje i podziela tę argumentację, zatem uznaje, że odmienne stanowisko Sądu I instancji dotyczące tej materii jest niezgodne z prawem i z tego powodu skarga kasacyjna musi być uwzględniona. W takim stanie rzeczy odnoszenie się Sądu II instancji do konkretnych zarzutów procesowych jest niezasadne, bowiem podnoszone w nich naruszenia nie mają wpływu na ocenę wyroku z punktu widzenia wady, która była podstawą uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.