I OSK 2832/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 417/13 w sprawie ze skargi J. .K i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od J. K. i Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 417/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę J. K. i Z. K. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i uchylił je, orzekł o jego wykonalności oraz kosztach postępowania. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na 3500 zł i obciążeniu nimi stron tegoż postępowania, a to Gminy T. w kwocie 1751 zł, E. K. w kwocie 583 zł, T. T. w kwocie 583 zł oraz J. K. i Z. K. w kwocie 583 zł. W jego podstawie prawnej organ I instancji podał przepis art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. - w związku z art. 152 Kodeksu cywilnego, dalej K.c. W uzasadnieniu zaś wskazał, iż z żądaniem rozgraniczenia wystąpił Burmistrz Gminy T., który następnie został wyłączony od rozpatrzenia sprawy i postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. wyznaczono Burmistrza B. Tenże decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. dokonał rozgraniczenia nieruchomości bliżej opisanych w motywach postanowienia, a stanowiących własność wymienionych powyżej podmiotów, powołując się na wynik czynności upoważnionego w sprawie geodety – L. F. Zdaniem organu koszt opinii biegłej stanowi koszty postępowania, które po myśli przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. obciążają strony, bo zostały poniesione w interesie lub na żądanie stron, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zażalenie J. K. i Z. K., w którym zakwestionowali oni zasadność obciążenia ich tymi kosztami, podając, że nie negowali przebiegu granicy swej nieruchomości, nie uzgadniano z nimi kosztów rozgraniczenia, nie żądano zaliczki, a rozbieżności w materii sporu wynikły nie z ich winy, jak i zażalenie T. T., która dodatkowo podniosła swą złą sytuację materialną, nie zostały uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, wedle którego koszty postępowania rozgraniczeniowego winien ponieść nie tylko wnioskodawca, ale i pozostali właściciele nieruchomości nim objętych. Wynika to m.in. z brzmienia art. 152 K.c., wedle którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów. Koszty te zasadnie nałożono na wszystkich zgodnie z przywołanym wyżej przepisem K.p.a. Organ odwoławczy wskazał nadto na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, jako wzmacniającej jego rozumowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucili naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, dowodząc, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, które toczyło się na wniosek Burmistrza T., nie zostały poniesione w ich interesie, podłożem rozgraniczenia było wydzielenie drogi, z której korzystają wszyscy, wreszcie że nie zachodziła konieczność ustalenia granic ich działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wszak tylko fragmentarycznie z powodów w niej wskazanych. W części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczył brzmienie przepisu art. 261 § 1 K.p.a., a następnie wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się nie z wniosku skarżących, zaliczkę na poczet kosztów tego postępowania ustalono postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., a więc przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, co nastąpiło w dniu [...] października 2012 r., nadto nie doręczono go stronom. W jego ocenie, w świetle powyższego, przepis art. 152 K.c. i treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. powołanej przez organ odwoławczy, nie przekonują do zajętego przezeń stanowiska. Podkreślił, iż uchwała ta spotkała się ze zróżnicowanym odbiorem w doktrynie, a wywody w tej materii przywołał. Zważył przy tym, że jej sentencja wskazała na możliwość tylko obciążenia kosztami rozgraniczenia stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Poza tym uchwała ta nie wyjaśnia kwestii kosztów w przypadku rozgraniczenia wszczętego z urzędu na mocy art 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), a w sprawie istnieją wątpliwości czy niniejsze postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek Gminy T. jako właściciela działki nr [...], bo wniosek został podpisany przez Zastępcę Burmistrza, który też reprezentował tę Gminę w sprawie. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie uznał za przedwczesne. Dodatkowo za uwzględnieniem skargi przemawiał fakt nierozważenia przez organ odwoławczy zagadnienia zasadności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, bo granice nieruchomości skarżących nie były sporne, jak też kwestii podnoszonego przez skarżących błędu geodezyjnego. Sąd meriti uznał, iż postępowanie rozgraniczeniowe winno być poprzedzone ustaleniami w przedmiocie zasadności jego wszczęcia. Te okoliczności polecił wyjaśnić i rozważyć w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżyło ten wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez nieuprawnione uwzględnienie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej oddalenia, b) art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak było uzasadnionych podstaw do obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, c) art. 141 §1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, a nawet przytoczenia podstawy prawnej wyroku. W oparciu o te zarzuty domagano się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto wskazując, iż Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy i wadliwie go odniósł do norm regulujących ponoszenie przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wynikają one z przepisów art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 152 K.c. Stronami postępowania rozgraniczeniowego są wszyscy właściciele nieruchomości nim objętych, bez względu na to z czyjego wniosku ono się toczy, wszyscy oni są zainteresowani jego rozstrzygnięciem, zatem ponoszą w równym stopniu koszty zeń wynikające. Tych okoliczności Sąd meriti nie miał na uwadze. W motywach zaskarżonego wyroku nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił, co czyni go wadliwym także i tej przyczyny. Opowiadając na skargę kasacyjną J. K. i Z. K. domagali się jej oddalenia, negując zaprezentowane w niej stanowisko i trafność podniesionych tamże zarzutów. Powtórzyli dotąd prezentowane okoliczności, w tym brak sporu granicznego i wątpliwości co do trybu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie uchybień procesowych, nie wskazując wszak czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też nie sprecyzowała jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Te wady nie mają jednakowoż znaczenia, gdyż zarzuty prezentowane w tych ramach okazały się nietrafne. Oto bowiem niepodobna uczynić ostatnio wymienionego przepisu samodzielną podstawą kasacyjną, gdyż należy go powiązać z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, zaś kwestionowanie treści samego rozstrzygnięcia winno być podważone poprzez wskazanie normy, której naruszenie doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. Zarzut ten dotyka wszak meritum sprawy. Podobnie rzecz się ma z wytykiem uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a, który tylko wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. W tej sprawie tak się stało, gdyż istotnie Sąd I instancji nie podał podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Jednakże uchybienie to skutkowałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – motywy zaskarżonego wyroku zawierają wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, rozumiane jako wskazanie powodów tu uwzględnienia skargi w świetle odpowiednich przepisów prawa. Te przepisy wskazane również zostały w treści uzasadnienia wyroku, a tylko zabrakło powołania się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Istotą uchylenia zaskarżonego postanowienia była potrzeba dokonania ustaleń we wskazanych kierunkach i ich rozważenie w świetle ujawnionych przepisów prawa materialnego. Zatem doszło w ocenie Sądu meriti do naruszenia przepisów postępowania. Natomiast trafnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 152 K.c. (co prawda pojawił się on tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz nie mógł z tego powodu zostać pominięty). Na wstępie godzi się wyjaśnić, że jakkolwiek zarzuty te ujęto w ramy podstawy naruszenia przepisów postępowania, to jednak w istocie przepisy te mają charakter przepisów prawa materialnego, zatem mimo błędnej kwalifikacji dokonanej przez organ, w ramach tej podstawy kasacyjnej je oceniono. Co do charakteru drugiego z wymienionych przepisów nie ma zapewne wątpliwości, zaś co do charakteru pierwszego z nich trzeba wyjaśnić, że skoro stanowił on podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś łączne odczytanie norm zawartych w obu tych przepisach prowadzi do oczywistej konkluzji, to mimo jego umieszczenia w ustawie procesowej, ma on również charakter materialnoprawny. Taka konstatacja wynika też z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz.26). Treść tej uchwały, w kontekście jej motywów, jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu (wedle Sądu meriti miałby na to wskazywać użyty w sentencji zwrot "może obciążyć kosztami"). Nie ma też znaczenia dla sprawy zagadnienie jej przyjęcia w doktrynie (bo judykatura administracyjna po myśli art. 269 § 1 P.p.s.a. jest nią związana). W konsekwencji czego należało przyjąć, że postępowanie rozgraniczeniowe jest całością, na którą składa się postępowanie administracyjne i ewentualnie postępowanie sądowe, a wówczas w obu stadiach zastosowanie mają zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak i Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak stwierdzono w tej uchwale z przepisu art. 152 K.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro oni są stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich. Zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Zatem słusznym jest co do zasady obciążenie stosownymi kosztami wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tak się stało i w tej sprawie, w której do rozgraniczenia doszło, bo w tej materii zapadło postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., co potwierdza potrzebę jego przeprowadzenia, stąd nie ma powodu badania czy zasadnie postępowanie to wszczęto. Gdyby zachodziła omyłka geodezyjna, jak ujął to Sąd Wojewódzki, to można było ją sprostować, zaś do rozgraniczenia geodeta nie doprowadziłby. Nadto strony się zgodziły na nowy przebieg granic. Podobnie rzecz się ma z podmiotem wszczynającym to postępowanie. Brak jest jakichkolwiek powodów do twierdzenia, aby postępowanie to wszczęte zostało z urzędu. Nie ma wątpliwości, że Burmistrz T. wystąpił tu jako organ reprezentujący właściciela gruntu – Gminę T. Kwestia wytyczenia drogi też nie jest tu istotna, gdyż jest tylko konsekwencją rozgraniczenia. Pewne zastrzeżenia może powodować brak zawiadomienia wszystkich stron o ustaleniu kosztów i wpłaceniu zaliczki, wszak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji czego zasadnie obciążono strony postępowania rozgraniczeniowego jego kosztami, przy czym wypada dostrzec, że Gminę T. w połowie, zaś pozostałą połowę rozdzielono pomiędzy właścicieli pozostałych nieruchomości w częściach równych. Wytknięte uchybienia Sądu meriti były wynikiem błędnej wykładni omawianych przepisów, co uprawniało Sąd Kasacyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna, zatem podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Co mając na względzie, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. i uwzględnia okoliczności sprawy. ----------------------- 1