I OZ 891/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SO/Po 4/13 oddalające wniosek w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie Burmistrzowi Jarocina grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wymierzyć Burmistrzowi Jarocina grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, 3. zasądzić od Burmistrza Jarocina na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z 11 maja 2013 r. A. K. (dalej również: wnoszący zażalenie) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Jarocina za nieprzekazanie jego skargi z 10 kwietnia 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wnoszący zażalenie wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2013 r. wniósł za pośrednictwem Burmistrza Jarocina skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. Mimo upływu terminu, o jakim mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), skardze nie nadano dalszego biegu i nie przesłano jej do sądu zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wnoszący zażalenie w dniu 10 maja 2013 r. uzyskał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Poznaniu informację, że skarga nie została do tego Sądu przesłana. 2. W odpowiedzi na wniosek organ administracji publicznej wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że skarga wraz z odpowiedzią zostały przekazane do sadu w terminie. 3. Postanowieniem z 12 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SO/Po 4/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. 3.1. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, między innymi, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym, mającym na celu doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi. Zastosowanie tego środka nie jest jednak obligatoryjne. 3.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Jarocina wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Nie dochował jednak terminu przewidzianego do dokonania tej czynności. Skarga A. K. z 10 kwietnia 2013 r. wpłynęła bowiem do organu administracji publicznej w dniu 15 kwietnia 2013 r. i tym samym Burmistrz Jarocina powinien był do 30 kwietnia 2013 r. przekazać do Sądu skargę, wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Tymczasem nadanie skargi z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nastąpiło w dniu 8 maja 2013 r., a więc z ośmiodniowym opóźnieniem. 3.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wziął pod uwagę, że opóźnienie nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie wnoszącego zażalenie. Nieuzasadnione jest więc wymierzenie organowi grzywny. Opóźnienie nie miało również wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, a organ administracji publicznej przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu administracji publicznej. 4. W piśmie z 28 sierpnia 2013 r. A. K. złożył zażalenie na postanowienie z 12 sierpnia 2013 r., zarzucając mu naruszenie: – art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. i w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przez oddalenie wniosku i odmowę wymierzenia organowi grzywny mimo zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających ukaranie organu; – art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku mimo spełnienia wszystkich przesłanek uzasadniających jego uwzględnienie; – art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. przez niewymierzenie organowi grzywny w wysokości tam określonej; – art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że opóźnienie organu w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organy, chociaż w żadnej mierze wniosek taki nie może wynikać z akt sprawy; – art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, w tym do władzy sądowniczej; – art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 55 § 1 i 54 § 2 p.p.s.a. przez niewymierzenie organowi grzywny mimo, że ten uchybił terminowi przekazania skargi określonemu w tym przepisie; – art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 170 p.p.s.a. przez zachwianie zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości, wskutek wydania orzeczenia sprzecznego z ww. przepisami prawa jak również z utrwaloną linią orzecznictwa. A. K. wniósł także o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; – zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego zażalenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, obejmujących w szczególności wpis od zażalenia, wynoszący 100 zł. 4.1. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazał, między innymi, że Burmistrz Jarocina nie wyjaśniał ani nie motywował opóźnienia w przekazaniu skargi. Ekskulpując organ administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oparł się jedynie na własnym, subiektywnym przekonaniu, niewynikającym z akt sprawy ani z przebiegu postępowania. 4.2. Jak wskazał wnoszący zażalenie, grzywnę na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a można wymierzyć również w przypadku, gdy nastąpiło opóźnienie w nadaniu skardze dalszego biegu. Organ dopuszczający się zwłoki nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi. 4.3. Wnoszący zażalenie podkreślił, że skoro organowi administracji publicznej nie wymierzono grzywny, to jedynym podmiotem, wobec którego nastąpił niekorzystny skutek jest sam A. K., ponieważ musiał uiścić wpis od wniosku w wysokości 100 zł. W ocenie wnoszącego zażalenie, zaskarżone postanowienie może spowodować w przyszłości negatywny skutek w postaci bagatelizowania ustawowych terminów przez organy administracji publicznej. Innym negatywnym skutkiem tego orzeczenia może być obawa wnoszącego zażalenie przez kierowaniem wniosków o wymierzenie grzywny w przyszłości. 4.4. Wnoszący zażalenie wskazał, że art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazuje jedynie górną granicę grzywny, nie normując granicy dolnej. Wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł byłoby w pełni z godne z prawem, spełniałoby walor restrykcyjny i prewencyjny, nie godziłoby w poczucie sprawiedliwości u wnoszącego zażalenie, a z drugiej strony korespondowałoby w pełni z argumentacją Sądu pierwszej instancji, dotyczącą nieznacznego uchybienia terminowi oraz ostatecznego przekazani skargi przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stan prawny, istotny w niniejszej sprawie, jest następujący. 5.1. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jak stanowi art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 5.2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję traktować w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. 5.3. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ administracji publicznej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, przy czym termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 p.p.s.a., obejmuje bowiem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. 5.4. Norma wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia miarkowanie grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny w symbolicznym wymiarze może zrealizować cele tej instytucji. 5.5. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. 6. Stosując wyżej ustalony stan prawny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje. 6.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie przyjął, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę nastąpiło z przekroczeniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro termin ten wynosił 15 dni, a opóźnienie 8 dni, to przekazanie akt i odpowiedzi na skargę nastąpiło z przekroczeniem tego terminu o ponad połowę. Niedopuszczalne jest tak swobodne traktowanie obowiązków ustawowych przez organy administracji publicznej. Z tego powodu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest wymierzenie grzywny. 6.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że opóźnienie nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie wnoszącego zażalenie, ani fakt, że opóźnienie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, nie stanowią powodu, aby odstąpić od wymierzenia grzywny. Ponadto, pozbawione podstaw, wynikających z akt sprawy, było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu administracji publicznej. Nawet jednak gdyby rzeczywiście ustalenie Sądu w tym zakresie odpowiadało rzeczywistości, fakt ten również nie stanowiłby powodu do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do znajomości i stosowania art. 21 u.d.i.p. i nie mogą skutecznie powoływać się na trudności wewnętrzne w celu uwolnienia się od grzywny. Ponadto, wśród przesłanek do zastosowania grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma zawinienia. 6.3. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, czy Sąd pierwszej instancji – wobec uchybienia przez organ administracji publicznej terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy – rozważył, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zrealizuje swoje funkcje (w tym przypadku wyłącznie represyjną i prewencyjną, ponieważ skarga została już przekazana do sądu, co wyłącza realizacje celu dyscyplinującego) mimo niewymierzenia Burmistrzowi Jarocina grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcje te zostaną zrealizowane dopiero wtedy, kiedy orzeczona zostanie grzywna. 6.4. Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza wysokość grzywny na 100 zł, mając na uwadze względy wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd uznaje, że chociaż nie mogły one stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny, to uzasadniają orzeczenie grzywny w stosunkowo niewielkiej wysokości. 6.5. Zasądzone na rzecz A. K. koszty postępowania obejmują kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia oraz kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny. 7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 oraz na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.