III SA/Gd 454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 września 2010 r., nr [...] Zarząd Powiatu, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz Uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia 5 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego wymierzył E. O. karę pieniężną w wysokości 21.037,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej Nr 2324G [...] poprzez umieszczenie w tym pasie stoiska handlowego o pow. 12,75 m2 w okresie od 7 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że E.O. zajmowała pas drogowy drogi powiatowej nr 2324G [...] poprzez lokalizację obiektu handlowego w okresie od 7 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. tj. 55 dni. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. nakazano E. O. usunąć z pasa drogi powiatowej obiekt handlowy o pow. 12,75 m2 umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie 7 dni od otrzymania w/w pisma. Organ wyjaśnił nadto, iż pismem z dnia 22 lipca 2010 r. zarząd drogi wszczął postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym strona została prawidłowo zawiadomiona a nadto pouczona ją, iż przysługuje jej zgodnie z art. 10 kpa prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni. W wyniku powyższego ustalono, że E. O. usunęła obiekt handlowy z pasa drogowego drogi powiatowej dnia 31 sierpnia 2010 r. W ocenie organu zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 6 w/w ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W dniu 30 marca 2011 r. E.O. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny nie z własnej winny uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Wyjaśniła, że pod jej adresem domowym nie było nikogo z domowników. W tym czasie była u córki, która mieszka w Finlandii. Wyjechała tam 15 sierpnia 2010r., a wróciła 19 marca 2011 r. Nie może tego faktu udokumentować w postaci paszportu czy innego dokumentu potwierdzającego jej pobyt z uwagi na to, że jechała samochodem. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie otrzymała zawiadomienia o toczącej się sprawie, nie brała w niej udziału na żadnym etapie i nie otrzymała decyzji administracyjnej, od której mogłaby się odwołać. O wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 21 marca 2010r. od swojej córki, która otrzymała informacje bezpośrednio od organu, podczas jej pobytu w tym dniu w Zarządzie Dróg. Informacji udzielił jej pracownik. Odnośnie odebrania pierwszego listu, wnioskodawczyni wyjaśniła, że odebrała go jej sąsiadka, która opiekowała się jej mieszkaniem. Od niej po powrocie dowiedziała się o nieodebranej korespondencji. Wówczas sporządziła pełnomocnictwo dla córki, by ustaliła okoliczności sprawy i uzyskała dokumenty. Zdaniem wnioskodawczyni dopiero w dniu 21 marca 2011 r. organ skutecznie doręczył jej decyzję. Poprzednie doręczenia nie były skuteczne z uwagi na to, że brak było doręczenia zastępczego. Zdaniem wnioskodawczyni jej pobyt za granicą, co wiązało się ze świadomością ewentualnych skutków przesyłek pocztowych, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 58 i art. 44 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 58 § 1 kpa stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Kolegium stwierdziło, że E. O. składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobniła, że uchybiła terminowi do jego wniesienia bez swojej winy. Decyzja jak wynika z akt sprawy została skutecznie jej doręczona. Spełnione zostały wymogi wskazane w art. 44 kpa. Z § 1 przepisu tego wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: - poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( § 2). Dalej przepis ten stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( § 4). Organ wyjaśnił, iż przesyłka pocztowa z dnia 9 września 2010r. była złożona na poczcie przez 14 dni i dwukrotnie awizowana a 27 września 2010 r. odesłana nadawcy jako nie podjęta w terminie. O tym, że przesyłka ta, była skutecznie doręczona świadczy m.in. fakt, że wnioskodawczyni, co sama wskazała, o nadaniu do niej korespondencji była powiadomiona przez sąsiadkę opiekująca się jej mieszkaniem. Mimo skuteczności doręczenia decyzji organ I instancji ponownie wysłał ją wnioskodawczyni. Ważna dla rozpatrzenia sprawy jest adnotacja doręczyciela na tej drugiej z przesyłek nadanej 1 października 2010r. że adresat odmówił jej przyjęcia. W ocenie organu odwoławczego jedynym dowodem świadczącym o pobycie wnioskodawczyni poza granicami kraju jest oświadczenie jej córki M. S. Według oświadczenia córki, wnioskodawczyni przebywała w jej domu w Finlandii w okresie od sierpnia 2010r. do marca 2010r. Dowód ten w ocenie organu nie jest wiarygodny z uwagi na fakt, że do 31 sierpnia 2010r. wnioskodawczyni prowadziła działalność handlową w obrębie pasa drogi powiatowej nr 2324G [...]. Ta okoliczność wynika z akt sprawy i potwierdzona została wykonanymi przez organ I instancji zdjęciami. Jednak, jak sama wnioskodawczyni przyznała, w tym czasie tj. od 15 sierpnia 2010r. przebywała już za granicą. Oprócz tego w okresie, w którym miała przebywać u córki, jako adresat decyzji w dniu 4 października 2010r. odmówiła jej przyjęcia. Kolegium stwierdziło, że argumenty przedstawione przez wnioskodawczynię nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wnioskodawczyni, choć temu zaprzecza, osobiście w dniu 26 lipca 2010r. odebrała przesyłkę zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 lipca 2010r. i nałożeniu kary pieniężnej za nie wykonanie obowiązku usunięcia obiektu handlowego z pasa drogowego. O konieczności usunięcia obiektu handlowego z pasa drogowego i skutkiem z niewykonaniem tego obowiązku związanym, wnioskodawczyni była informowana pismem z dnia 9 lipca 2010r. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie odbierała korespondencji organu I instancji do niej adresowanej w celu uniknięcia odpowiedzialności materialnej związanej z wydaniem decyzji. Świadczy o tym fakt odmowy odebrania decyzji w dniu 4 października 2010r. W ocenie SKO przesyłki adresowane przez organ I instancji wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni zostały jej skutecznie doręczone, przy czym nie nastąpiło to jak kwestionuje wnioskodawczyni w formie doręczenia zastępczego. Odwołująca się nie powiadomiła organu I instancji o fakcie wyjazdu, nie wskazała adresu do doręczeń czy też osoby upoważnionej w tym zakresie. Z tych m.in. przyczyn dokonane doręczenie korzysta z prawa domniemania doręczenia wskazanego wyżej. Zgodnie z ustalonym w takich sprawach jak niniejsza orzecznictwem sądów administracyjnych, domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro k.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Zdaniem organu odwoławczego warunek braku zawinienia w uchybieniu terminu, jako konieczną przesłankę do ewentualnego przywrócenia terminu, należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. W tym zakresie bez wątpienia ważnym jest fakt zignorowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że E.O. nie przedstawiła okoliczności wskazujących na to, że nie zawiniła wnosząc odwołanie po terminie. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie wniosła E. O. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 44 kpa i art. 58 § 1 kpa poprzez błędne ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu zgromadzona w sprawie dokumentacja zdjęciowa nie jest dowodem na to, iż 15 sierpnia 2010 r. przebywała ona na terenie Polski. Na żadnym z wykonanych po 15 sierpnia 2010 r. zdjęć skarżąca nie została uwieczniona. Ponadto w ocenie skarżącej dowodem na obecność skarżącej w kraju nie jest dokument pocztowy tj. zwrotne potwierdzenie odbioru dołączony do ponownie wysłanej na adres skarżącej decyzji z dnia 8 września 2010 r. z noszącą datę 4 października 2010 r. adnotacją pracownika poczty "adresat odmówił przyjęcia listu". Zgodnie z posiadaną przez skarżącą wiedzą, w tym dniu w jej mieszkaniu chwilowo było obecna podlewająca kwiaty sąsiadka, która mieszka piętro niżej. Skarżąca wyjaśniła, iż z uwagi na to, że nie miała ona upoważnienia do odbioru jakiejkowiek korespondencji odmówiła ona przyjęcia w/w listu. Pracownik poczty nie wylegitymował osoby, która odmówiła przyjęcia listu, więc jego adnotacja, iż to "adresat" nie chciał przyjąć tego listu nie ma żadnego znaczenia dowodowego. Zdaniem skarżącej brak jest zatem przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności oświadczeniu złożonemu przez M. S., iż skarżąca przebywała w okresie od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. w Finlandii. Skarżąca podniosła również, że w żaden sposób nie została poinformowana o treści art. 41 kpa, co w jej ocenie stanowiło naruszenie przez Zarząd Dróg Powiatowych zasady udzielenia informacji, o której to zasadzie stanowi art. 9 kpa. Tym samym zdaniem skarżącej należy uznać, iż zostało obalone domniemanie doręczenia adresatowi decyzji z dnia 8 września 2010 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej, co powinno skutkować przywróceniem stronie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono zgodne prawem. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podstawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji ( art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami prawa terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ uprzednio rozstrzygnął odmownie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zasady obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym zostały uregulowane w przepisach Działu I Rozdziału 10 k.p.a. "Terminy". W myśl art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z kolei § 4 art. 57 k.p.a. stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Stosownie do treści art. 41 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny /§2/. Z kolei art.42 § 1 stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z § 3 tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W myśl art. 43 w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast jak wynika z art. 44 § 1 kpa. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Odnosząc powyższe zasady doręczeń na grunt omawianej sprawy stwierdzić trzeba przede wszystkim, iż w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie nie jest prawdziwe oświadczenie skarżącej, że nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego na drodze powiatowej nr 2324G [...] o pow. 12,75 m2 poprzez umieszczenie w tym pasie stoiska handlowego bez zezwolenia właściwego organu. Przeczy temu poświadczony własnoręcznym podpisem dowód odbioru zawiadomienia w tym przedmiocie. Tak więc za prawidłowe należy uznać ustalenie organu odwoławczego, że przesyłka pocztowa z dnia 9 września 2010 roku, złożona na poczcie przez 14 dni i dwukrotnie awizowana 10 i 17 września 2010 roku a następnie odesłana do nadawcy jako nie podjęta w terminie, została skutecznie doręczona. Przy czym próbę powtórnego jej doręczenia uznać należy za wadliwe postępowanie organu pierwszej instancji, pozostające bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzucając, iż nie została poinformowana o treści art. 41 kodeksu postępowania administracyjnego de facto dąży do zniwelowania skutków domniemania doręczenia zastępczego, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie może zasługiwać na aprobatę. W ocenie Sądu skarżąca nie dochowała obowiązku wskazania nowego adresu pod który należało kierować korespondencję, umożliwiając sobie wpływ na toczące się postępowanie. Niewątpliwie świadomość toczącego się postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego powinna skłonić ją do bardziej dogłębnego zainteresowania sprawą, a w sytuacji gdy zamierzała na długi okres opuścić kraj winna wskazać organowi adres do doręczeń. Skoro tego nie uczyniła to oceniając jej zachowanie w świetle przesłanek z art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminu albowiem jej całościowa argumentacja nie uwiarygodnia jej staranności w zakresie dbania o własne interesy a przede wszystkim nie uwiarygodnia, że niedochowanie terminu spowodowane było przeszkodą od niej niezależną. Wyjazd na tak długi okres czasu i zupełny brak zainteresowania postępowaniem w sprawie zajęcia pasa drogowego jest wyrazem braku jakiejkolwiek staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. Nadto jak wynika z akt sprawy, skarżąca o nieodebranej korespondencji z Zarządu Dróg Powiatowych tj. organu, który prowadził postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, czego miała świadomość (dowód: k.[...] akt administracyjnych) dowiedziała się po powrocie, który nastąpił – jak sama podała – w dniu 19 marca 2011r. a zatem od tej daty należy liczyć termin o którym mowa w art. 58 § 2 kpa. albowiem tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia odwołania. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu nadany w urzędzie pocztowym w dniu 28 marca 2011r.(dowód: k.[...] akt adm.) został złożony po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W konkluzji uznać trzeba, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.