II OW 44/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska–Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy o wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Prezydentem m.st. Warszawy o wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r., [...] Sp. j. z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu i przetwarzania odpadów. Treść wniosku została zredagowana zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.). W myśl art. 28 ust. 2 ww. ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów oraz transport odpadów wydawał w drodze decyzji, właściwy organ, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska bądź starosta. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, powołując się na art. 261 § 1 k.p.a., wezwał Spółkę [...] do uiszczenia opłaty skarbowej. Organ poinformował stronę, że od dnia 23 stycznia 2013 r. obowiązuje nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), która nie przewiduje wydania jednego zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie i transport odpadów. Zgodnie z art. 41. ust. 5 ww. ustawy, jednym zezwoleniem może być objęte jedynie zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, natomiast zezwolenie na transport odpadów jest wydawane osobno. W dniu 15 lutego 2013 r. [...] Sp. j. dostarczyła do Biura Ochrony Środowiska m. st. Warszawy dokument uzupełniający wniosek, w którym doprecyzowano, że opłata skarbowa z dnia 8 stycznia 2013 r. uiszczona została na poczet wniosku o wydanie pozwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, natomiast opłata z dnia 15 lutego 2013 r. za wydanie pozwolenia na transport odpadów. Pismem z dnia 22 lutego 2013 r., Prezydent m. st. Warszawy przekazał wniosek wraz z aktami sprawy w części dotyczącej wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, powołując się na art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wskazując Marszałka Województwa Mazowieckiego, jako organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jednocześnie informując, że wniosek w części dotyczącej transportu odpadów rozpatrzy Prezydent m. st. Warszawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sp. J. z siedzibą w Warszawie przy ul. [...], otrzymała zezwolenie na transport odpadów na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie lub/i przetwarzanie odpadów dla: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg; dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W pozostałych przypadkach organem właściwym do wydawania wspomnianych zezwoleń jest starosta z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przepis art. 41 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach daje możliwość wydania przez marszałka województwa decyzji o charakterze łącznym - w przypadku równoległego prowadzenia zbierania oraz przetwarzania odpadów, ale w sytuacji takiej, w której zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, czyli znajdujące się we właściwości starosty (np. zbieranie) i we właściwości marszałka (np. przetwarzanie). Marszałek zwraca uwagę, że punktem odniesienia w tym przepisie powinny być dwa rodzaje przedsięwzięć wymienione w art. 41 ust. 3 (należące do kompetencji różnych organów), a nie sam fakt zbierania i przetwarzania odpadów w tym samym miejscu, jak interpretuje to Prezydent m. st. Warszawy. W ocenie Marszałka Województwa jedyna dopuszczalna i logicznie uzasadniona sytuacja, gdy staje się on właściwy do wydania decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jest wtedy, gdy owo zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć, to znaczy znajdujące się we właściwości starosty i we właściwości marszałka. Podnosi, że w tym konkretnym przypadku przekazany wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko, zaś jedyną przesłanką uzasadniającą jego przekazanie, przez Prezydenta m. st. Warszawy, jest wystąpienie strony o wydanie decyzji o charakterze łącznym. Mając na uwadze powyższe wnioskodawca wniósł o wskazanie Prezydenta m. st. Warszawy, jako organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. st. Warszawy wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie, jako organu właściwego, Marszałka Województwa Mazowieckiego do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla [...] Sp. j. z siedzibą w Warszawie przy ul. [...]. W ocenie Prezydenta Warszawy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wskazuje na organy właściwe do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Marszałek województwa jest właściwy m. in. dla przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi, polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów nie jest mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, a także dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. W świetle powyższego, w ocenie Prezydenta m. st. Warszawy nietrafne jest stwierdzenie Marszałka, że nadrzędnym celem postanowień art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach jest to, aby marszałek był organem właściwym tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a starosta dla pozostałych. Wnioskodawca sugeruje również, że w pozostałych przypadkach organem właściwym do wydania wspomnianych zezwoleń jest starosta, z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Prezydent m. st. Warszawy nie zgodził się z takim stanowiskiem, albowiem art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że: "Organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Przepis ten dotyczy jedynie zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów, a nie przedsięwzięć, jak to sugeruje wnioskodawca. Prezydent m. st. Warszawy zauważa, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 (tj. przedsięwzięć, dla których organem właściwym jest i marszałek i starosta) organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Następuje to niezależnie od kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonywanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), czyli bez względu na to, czy przedsięwzięcie (np. przetwarzanie) zaliczane by było do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, dla którego organem właściwym będzie marszałek województwa. Prezydent m. st. Warszawy zauważył również, że sytuacja, w której można zastosować art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z art. 41 ust. 5 ww. ustawy, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony, objęta jednym zezwoleniem. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy wskazuje, że przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie jest sprzeczny z art. 41 ust 3 ww. ustawy, na co powołuje się wnioskodawca. Przepis ten jedynie uszczegółowia sposób prowadzenia postępowania w przypadku zastosowania art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. wystąpienia posiadacza z jednym wnioskiem dotyczącym dwóch rodzajów przedsięwzięć, jednocześnie zapobiegając ewentualnym sporom o właściwość, wynikającym z kwalifikacji przedsięwzięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznawana sprawa jest sporem o właściwość, gdyż spór toczy się pomiędzy organami administracji samorządowej – Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Prezydentem m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny, albowiem będące w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego, nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) – dalej: "ustawa o odpadach", organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, w sprawach, o których mowa w art. 168, jest minister właściwy do spraw środowiska. Natomiast w stosunku do Prezydenta m. st. Warszawy organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowy spór dotyczy kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. W dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o odpadach. Zgodnie z art. 252 ww. ustawy straciła moc obowiązującą ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.). Nowa ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości wydania jednego zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie i transport odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, jednym zezwoleniem może być objęte jedynie zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zezwolenie na transport odpadów jest wydawane osobno, na podstawie art. 233 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Podstawę przekazania wniosku stanowił przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w myśl którego marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadniczo w myśl art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji organ właściwy zawsze ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Zatem to miejsce zbierania i przetwarzania odpadów determinuje właściwość miejscową organów do wydania decyzji – zezwolenia. Z kolei przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach dokonuje podziału właściwości rzeczowej pomiędzy marszałka województwa i starostę. Mianowicie marszałek województwa jest właściwy m. in. dla przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi, polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów nie jest mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, a także dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 1 pkt 2). Ustawodawca, w stylizacji pozytywnej, określił katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i na ich przetwarzanie. Natomiast w przypadku starosty katalog tych przedsięwzięć jest otwarty. Zwrot normatywny: "w pozostałych przypadkach" oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie nie wymienionej w pkt 1 ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach, jednak z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wskazującym, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Konstrukcja normatywna art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje odrębny organ właściwy do wydawania zezwoleń dla terenów zamkniętych, tj. dla terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), określonych przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Wnioskodawca wskazuje, że przepis art. 41 ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach daje marszałkowi województwa możliwość wydania decyzji o charakterze łącznym, tylko w sytuacji, w której zezwolenie miałoby objąć dwa różne typy przedsięwzięć, czyli znajdujące się we właściwości starosty (np. zbieranie) i we właściwości marszałka (np. przetwarzanie). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego stanowiska nie można zaaprobować. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jednoznacznie bowiem wskazuje, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 (tj. przedsięwzięć, dla których organem właściwym jest i marszałek i starosta) organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zatem z woli ustawodawcy zasada locus regit actum (miejsce rządzi czynnością prawną), stanowiąc materialną przesłankę relewantną, decyduje o właściwości miejscowej i rzeczowej marszałka województwa do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Następuje to niezależnie od kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonywanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), czyli bez względu na to, czy przedsięwzięcie (np. przetwarzanie) zaliczane by było do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, dla którego organem właściwym będzie marszałek województwa. Należy zauważyć, że sytuacja, w której można zastosować art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj., kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony, objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma, osobnymi wnioskami w różnych sprawach. Wobec powyższych rozważań, skoro [...] Sp. j. z siedzibą w Warszawie zwróciła się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów w tym samym miejscu, która to działalność może zostać objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, to organem właściwym do wydania zezwolenia jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Z tych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.