III SA/Wr 473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. ([...]) – oddalił skargę "A" sp. z o.o., z siedzibą w K., na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskutek skargi kasacyjnej spółki Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) uchylił wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że przy wydawaniu decyzji przez Dyrektora Izby Celnej we W. w obu instancjach w trybie przewidzianym w art. 221 Ordynacji podatkowej doszło do naruszenia prawa, gdyż zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie odwoławcze podpisał ten sam pracownik Izby Celnej we W., co pozostaje w dysharmonii z art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Pracownik Izby Celnej, który wydał w imieniu Dyrektora Izby Celnej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, brał także udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd kasacyjny powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. (I GPS 2/12), według której "Artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa [...] ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy". Ponieważ w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie dostrzeżono wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, przeto Sąd kasacyjny zobligował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił stanowisko "Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone odnośnie do wykładni art. 127, 221 oraz art.130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w związku z art. 78 Konstytucji RP." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 lutego 2013 r., II GSK 155/11) (art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie mógł pozostawić zaskarżonego rozstrzygnięcia w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej. Kompetencja dyrektora izby celnej do orzekania w sprawach zezwoleń na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – wydanych uprzednio przez dyrektora izby skarbowej – wynika z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wszak ten organ był właściwy do udzielania takiego zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy (art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowań objętych ustawą o grach hazardowych zawiera natomiast jej art. 8. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celnej we W. w trybie art. 221 Ordynacji podatkowej, albowiem ten sam organ rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. Dyrektor izby celnej należy do grupy organów monokratycznych, co przy wydawaniu decyzji oznacza, że nie ma przeszkód, aby konkretna osoba powołana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), będąca nosicielem kompetencji, a więc piastująca funkcję takiego organu, wydała i podpisała zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie podjęte w wyniku posłużenia się przez stronę postępowania instytucją ponownego rozpatrzenia sprawy, która nie jest środkiem zaskarżenia o charakterze dewolutywnym. Unormowania zawarte w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej umożliwiają dyrektorowi izby celnej także upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych organu inaczej jednak kształtuje pozycję upoważnionych funkcjonariuszy celnych, pracowników jednostki organizacyjnej w obu fazach postępowania quasi-instancyjnego. Nie można bowiem zapominać, że względem takich osób znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia od udziału w postępowaniu (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej), którą uznaje się za element sprawiedliwości proceduralnej wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Gdyby więc dyrektor izby celnej upoważnił konkretnego funkcjonariusza celnego lub pracownika jednostki organizacyjnej do wydania w imieniu organu indywidualnego aktu z zakresu administracji w pierwszej instancji, pracownik ten byłby wyłączony ex lege z postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji z wydania w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wszak brał on już udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej). Każda zatem osoba, która umieściła na decyzji jeden z jej niezbędnych elementów w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, jest niewątpliwie osobą, która brała udział w wydaniu tej decyzji. Dlatego też osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, podlega – stosownie do dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej – wyłączeniu od załatwiania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07). Pogląd taki znalazł mocne wsparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. (I GPS 2/12), według której art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Dekoncentracją uprawnień orzeczniczych posłużył się Dyrektor Izby Celnej we W., upoważniając do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie swego zastępcę. Upoważniona przez ten organ osoba złożyła swój podpis zarówno na decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i na rozstrzygnięciu wydanym w wyniku odwołania, stanowiącego w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Udział tej osoby w postępowaniu odwoławczym i podpisanie przez nią wydanego w tej instancji rozstrzygnięcia nosi niewątpliwie znamiona "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", co odpowiada dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Trzeba przy tym zaakcentować, że prawo zastępcy dyrektora izby celnej do podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) za dyrektora nie jest immanentną cechą instytucji zastępstwa, nie wynika z istoty zastępstwa. Nie można bowiem nie zauważyć, że status monokratycznego organu jakim jest dyrektor izby celnej przyznaje minister właściwy do spraw finansów publicznych tylko konkretnej osobie. Przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej powołanie nie obejmuje swym zakresem potencjalnych zastępców dyrektora, których – na wniosek dyrektora izby celnej – powoła Szef Służby Celnej. W tym kontekście nie można utożsamiać zastępcy dyrektora izby celnej z jedyną osobą piastującą funkcję organu monokratycznego, i wnioskować z tego, że skutki prawne działania zastępcy są tożsame ze skutkami działania osoby powołanej do sprawowania funkcji organu. Zastępca dyrektora izby celnej, tak jak każdy funkcjonariusz celny, pracownik jednostki organizacyjnej, musi bowiem dysponować – pochodzącym od osoby pełniącej funkcję organu (dyrektora izby celnej) – upoważnieniem do wydania i podpisania decyzji administracyjnej. A skoro tak, to w warunkach opisanych w art. 221 Ordynacji podatkowej nie sposób wyłączyć zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej do pracownika (a więc także zastępcy dyrektora izby celnej) organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Ponieważ postępowanie sądowe dało dostateczne podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.