I SA/Wa 540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [..] września 1967 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówiło A. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. 2. B. W. i E. K., następczynie prawne byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego, zarzucając mu rażące naruszenie art. 7 ust. 2 i 5 dekretu. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [..] stycznia 2009 r. nr [...], uznając swoją niewłaściwość, przekazało powyższy wniosek do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury. 4. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. Organ wskazał, że ww. orzeczenie rozstrzygnęło o sytuacji prawnej byłej właścicielki nieruchomości, która zmarła w dniu [...] sierpnia 1963 r. Prowadzenie natomiast postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu, kwestionowane orzeczenie administracyjne rażąco narusza ponadto przepis art. 7 ust. 5 dekretu. Dekret, jako jedyną negatywną przesłankę przyznania byłemu właścicielowi prawa do nieruchomości, określa bowiem brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że te inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że przepis art. 7 ust. 5 dekretu, w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia wieczystej dzierżawy. Powyższe uchybienia skutkowały stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. Organ nadzoru uznał przy tym, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. 5. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w W. oparło swoje rozstrzygnięcie na art. 7 ust. 5 dekretu, podczas gdy jedynym kryterium, które powinien mieć na uwadze organ dekretowy, jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem ww. organ nie podjął w swoim rozstrzygnięciu próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie, oznacza, że nie dokonał on wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych, czym rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe skutkowało również naruszeniem art. 5, art. 71 § 1, art. 74 i art. 99 § 3 ówcześnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podzielił również stanowisko organu I instancji, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się natomiast do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, organ wskazał, że sytuacja taka ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Przedmiotowa nieruchomość położona jest obecnie w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...], stanowiącej własność [...] w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom skarżącego, o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych nie może decydować sporządzona w formie aktu notarialnego umowa [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. Nr [...], na mocy której [..] Sp. z o.o. nabyło prawo użytkowania wieczystego ww. działki. Przedmiotem badania organu nadzoru jest bowiem sposób dokonania pierwszego rozporządzenia nieruchomością przez podmiot publiczny, a więc ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz [...] S.A., które nastąpiło na skutek decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę, a więc na skutek decyzji administracyjnej. Późniejszy obrót użytkowaniem wieczystym jest zatem konsekwencją tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. 6. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie dekretowe z dnia [...] września 1967 r., pomimo że przedmiotowa nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym skarżącego, a znajdujący się na gruncie budynek stanowi jego własność. Użytkowanie wieczyste i własność budynku skarżąca spółka nabyła natomiast na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2007 r. o [...], będąc chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że unieważnienie decyzji dekretowej działa ex tunc w odniesieniu do tytułu własności [...], jednak nie niweczy skutków umowy cywilnoprawnej, na podstawie której skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynku. Stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wywoła stan rażącej sprzeczności z art. 232 Kodeksu cywilnego - przedmiotu użytkowania wieczystego nie może stanowić bowiem grunt będący własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Na wstępie wskazać należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zasadnie uznał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [..] września 1967 r. dotknięte jest taką wadą, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że organ dekretowy odmawiając byłej właścicielce ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Prawidłowo zatem w postępowaniu nadzorczym organ stwierdził, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia, zaś z akt sprawy wynika, iż okoliczność ta nie była przedmiotem badania i oceny wyrażonej w orzeczeniu organu dekretowego. Organ dekretowy nawet nie podjął próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu, za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjmując przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Podzielić należało wobec tego stanowisko organu, że przedmiotowe orzeczenie administracyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. 3. Jak słusznie wskazał ponadto organ nadzoru, kwestionowane orzeczenie skierowane zostało do nieżyjącej już w dacie jego wydania właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być natomiast ocenione, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99 i z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01). 4. Odnosząc się natomiast do najistotniejszego zarzutu skargi, dotyczącego zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu dekretowego była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o odmowie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W niniejszej sprawie skarżąca spółka prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła od [...] S.A. na podstawie, zawartej w formie aktu notarialnego, umowy [...] z dnia [..] listopada 2007 r. Rep. Nr [...]. [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego omawianego gruntu uzyskał z kolei na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [..] listopada 1993 r. nr [...]. Późniejszy obrót użytkowaniem wieczystym i przeniesienie tego prawa na rzecz skarżącej spółki jest zatem konsekwencją tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. Słusznie zatem organy nadzoru uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - odróżniając skutki prawne, które wywołało kwestionowane orzeczenie administracyjne, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. 5. Podsumowując uznać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że kontrolowane orzeczenie administracyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie stwierdziły jego nieważność. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.