III SA/Kr 1589/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (Spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz.634 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 dla T. D. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. D. złożył wniosek o przyznanie na 2011 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO). Ww. wniosek dotyczył przyznania płatności do działek rolnych: A o pow. 11,29 ha, AA o pow. 1,60 ha, B o pow. 0,53 ha, C o pow. 0,39 ha i C1 o pow. 0,39 ha położonych na działkach ewid. nr [...] (A, AA), [...] (B) i [...] (C, C1) znajdujących się w powiecie [...], gminie K. Strona łącznie zadeklarowała do płatności: JPO pow. 13,81 ha, UPO pow. 0,39 ha. Podczas przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące działki rolnej A: rozbieżność pomiędzy treścią ortofotomapy a stanem faktycznym w terenie, brak spójności działki rolnej (dwie działki rolne rozdzielał rów), zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat (deklarowana pow. 11,29 ha, stwierdzona łączna powierzchnia dwóch działek rolnych położonych na jej obszarze wynosiła 8,13 ha). Wobec zakwestionowania wyników kontroli administracyjnej przez wnioskodawcę, organ I instancji wskazał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, zaś z powierzchni działki rolnej zostały wykluczone jedynie części niespełniające definicji gruntów rolnych, takie jak sąsiadujący z brzegiem rzeki teren porośnięty samosiejkami, teren przyległy do rowu przecinającego dwie części działki rolnej A wraz z rowem, oraz fragmentu wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej. Wskazano również, że różnice powierzchni stwierdzone podczas kolejnych kontroli na miejscu mogą być wynikiem pogłębiającego się procesu sukcesji wtórnej. Postępowanie zostało zakończone decyzją organu I instancji - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR - nr [...] z dnia [...] 2012 r., którą odmówiono wnioskodawcy przyznania płatności JPO i UPO ze względu na zawyżenie powierzchni wynoszące powyżej 20%, lecz nieprzekraczające 50% powierzchni deklarowanej. Na mocy ww. decyzji jako powierzchnię stwierdzoną dla płatności JPO wskazano obszar 10,64ha, co oznacza różnicę w stosunku do pow. deklarowanej (13,81 ha) wynoszącą 3,17 ha. Obszar ten stał się postawą do wyliczenia różnicy procentowej pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO, a stwierdzoną wynoszącej zdaniem organu l instancji 29,6714%. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi w niej zawartymi, bowiem użytkowana rolniczo jest cała zadeklarowana we wniosku powierzchnia. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy ustalenia dotyczące braku spójności działki rolnej A, bowiem nie spełnia ona wymogu określonego art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), odwołujących się do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisami działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu, że wymagana była jej obecność podczas czynności kontrolnych, organ II instancji nie podzielił stanowiska strony. Żaden z zapisów regulacji dotyczących płatności, o jakie wnioskowano w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na to, by kontrola dokonana podczas nieobecności producenta rolnego była kontrolą nieważną. Dotyczący powiadomień o kontrolach na miejscu art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.) stwierdza, że "kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli". W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości oznaczały brak dochowania przez stronę podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie. Stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych, strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dot. działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Rolnik powinien postarać się o to, aby dane wskazane we wniosku były zgodne ze stanem faktycznym na dzień jego złożenia, a w przypadku wystąpienia siły wyższej, aby zostały one sprostowane za pomocą oświadczenia, będącego swoistym uzupełnieniem danych wskazanych we wniosku lub usprawiedliwieniem w zakresie zaniedbań dotyczących zadeklarowanych działek. W przypadku niezłożenia właściwych oświadczeń i dowodów, dotyczących faktów, z których wywodzi on skutki prawne, organ uzna je za nieudowodnione. W niniejszej sprawie strona nie przedłożyła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organu l instancji. Powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosi w przedmiotowej sprawie 10,64 ha. Pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 13,81 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną pierwotnie a powierzchnią stwierdzoną wyniosła w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności 29,6714%. Nie stwierdzono, aby był to wynik celowego działania producenta. Ponieważ zawyżenie było większe niż 20%, ale nie przekroczyło 50% pow. uprawnionej do płatności, to zgodnie z zapisem art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009, str. 65 z późn. zm.), konsekwencją tego była odmowa przyznania płatności. Skutkiem odmowy przyznania płatności JPO musiała być również odmowa przyznania płatności UPO gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana płatność JPO. Skargę na powyższą decyzję złożył T. D., żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie uprawnienia skarżącego do uzyskania JPO, a także brak należytego uzasadnienia decyzji. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił rzetelnie faktu wystąpienia różnicy 3,16 ha między powierzchnią działki A zadeklarowanej do dopłat, a jej powierzchnią zakwalifikowaną w wyniku kontroli z dnia 6 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Jak stanowi § 2 art. 134 P.p.s.a. sąd nie może też wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć, wykazała, że odpowiadają one prawu. Trafnie organy podnoszą, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., obecnie tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów. W art. 3 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazać jednakże należy, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, że organy Agencji mają stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, zgromadzono taki materiał dowodowy, który nie pozwala na powstanie wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Motywy wydanych w niej rozstrzygnięć zawierają dostatecznie przekonywującą argumentację, przemawiającą za prawidłowością podjętych decyzji. Istotnie, materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W świetle tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 z późn. zm.), jeżeli rolnik spełnia warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Rolnik musi zatem: 1) posiadać w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (tj. nie mniejszej niż 1 ha), z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak stanowi ust. 2 art. 124 ww. rozporządzenia, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują wskazane w tym przepisie płatności uzupełniające do powierzchni upraw. Wykładnia wskazanego powyżej art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, prowadzi do wniosku, że wprawdzie rolnik nie musi deklarować na potrzeby uzyskania płatności pełne wykorzystanie działki rolnej, nie mniej jednak ważne jest, aby minimalna łączna wielkość działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe, wynosząca dla Polski 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. W tym konkretnym przypadku organy ustaliły brak spójności działki rolnej A, zgłoszonej do dopłat brak spójności działki rolnej (dwie działki rolne rozdzielał rów), zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat. Sposób użytkowania i stan poszczególnych działek wnioskodawcy ustalony został na podstawie protokołu z kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w 2008 r. w gospodarstwie skarżącego oraz wykonanych w związku z tą kontrolą pomiarów i zdjęć. Wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu zostały zweryfikowane ponowną kontrolą na miejscu w lipcu 2011 r. i znajdują swoje odzwierciedlenie w dokumentach i materiale zdjęciowym. Racje mają organy orzekające podnosząc, co też zostało potwierdzone także na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r., że powierzchnię takich obiektów jak żywopłoty, rowy oraz mury, jeżeli występują w niektórych regionach, można zaliczyć do powierzchni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że ich szerokość nie przekracza 2 m, i muszą one stanowić element dobrej kultury rolnej (art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.). Skoro rów, dzielący działkę A na części, nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, lecz porośnięty samosiejkami, zakrzaczeniami (zdjęcie nr 15 działki A i następne), to rzeczywiście obszar działki a nie jest spójny, a organy w sposób dostateczny wykazały, że podlegał on wykluczeniu, podobnie jak obszary: położony wzdłuż wschodniej granicy obszar działki A, przylegający do jej zachodniej granicy oraz znajdujący się wzdłuż północno – zachodniej części, z uwagi na zakrzaczenia i zadrzewienia. Zaskarżona decyzja odpowiada w pełni więc wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Organ w sposób wystarczający przedstawił i omówił przebieg postępowania w sprawie, powołując się na przepisy prawa decydujące o rodzaju podejmowanych w toku postępowania czynności. Dokonał wyboru podstawy rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Ustosunkował się w sposób wystarczający do twierdzeń skarżącego zgłaszanych w toku postępowania i prawidłowo ocenił dokumenty złożone przez skarżącego. Trafnie organy podnoszą, że kontrole na miejscu mogą być przeprowadzane pod nieobecność wnioskującego o dopłaty. Wyraźnie wynika to z treści art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.), który stanowi, że mogą być one zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Wskazać przy tym należy, że podczas kontroli zastosowano też dopuszczalne przez unijne regulacje prawne, obowiązujące w tym zakresie, a w konsekwencji także i krajowe, metody pomiarowe. Skarżący, a zarazem wnioskujący o dopłaty był o wynikach kontroli poinformowany, mógł się do tego ustosunkować, co też uczynił. Trafnie też organy zastosowały art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009, str. 65 z późn.) Stwierdzenie bowiem, że różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem działek do płatności a faktycznie stwierdzonym, w odniesieniu do danej grupy upraw, przekracza 20 % skutkuje odmową przyznania płatności. Wyjaśniły też, może nie w obszerny sposób, ale przekonywujący, powstałą różnicę powierzchni działek wskazując, iż wynika ona z procesu tzw. sukcesji wtórnej, czyli porastaniem terenu, wskutek np. brakiem działań polegających na usuwaniu samosiejek drzew i krzewów. Brak jest więc podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Tylko w przypadku, gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości, co do ustaleń okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, uprawnionym byłoby stwierdzenie, że organy nie uczyniły zadość zasadzie praworządności. Skarżący, nie podważył też, żadnym twierdzeniem, czy choćby pomiarem dokonanym osobiście, lub przy pomocy osoby trzeciej ustalonej do dopłat powierzchni działek rolnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.