II SA/Kr 605/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska NSA Andrzej Irla Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 10 kwietnia 2003 r. (......) Prezydenta Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [....] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej z pawilonem usługowym oraz infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia 13 lipca 2004 r. (......) Prezydenta Miasta K. przeniósł w/w decyzję na rzecz [....] " Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [....] oraz na rzecz P.W. [....] Sp. z o.o. w zakresie wymienionych w decyzji działek, natomiast decyzją z dnia 6 września 2004 r. (.....) Prezydent Miasta K. przeniósł w/w decyzję na rzecz kolejnych inwestorów w zakresie określonych szczegółowo działek, w tym na rzecz R.B. w zakresie działki nr [....] . Decyzją z dnia 4 czerwca 2005 r. (.....) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt zamienny i zmienił pozwolenie na budowę dla w/w inwestycji w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu i rozwiązań architektoniczno-budowlanych, a decyzją z dnia 9 listopada 2005 r. (.......) zatwierdził projekt budowlany zamienny i ponownie zmienił w/w decyzję. Dnia 27 marca 2006 r. (.....), wymieniona na wstępie decyzja została przeniesiona na kolejnych inwestorów w zakresie wymienionych w niej działek. W dniu 28 grudnia 2011 r. R.B. dokonał zgłoszenia zamiaru objęcia w użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr. [....] . Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. (.....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał R.B. do przedłożenia do dnia 13 stycznia 2012 r. oryginałów następujących dokumentów: protokołu potwierdzającego odbiór przyłącza wod.-kan., protokołu potwierdzającego odbiór przyłącza energetycznego, protokołu potwierdzającego odbiór przyłącza gazu, dziennika budowy (w przypadku jego braku wyjaśnienia okoliczności zgubienia i orzeczenie techniczne dotyczące wykonania robót wraz ze sprawdzającymi obliczeniami statystycznymi), inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku i wszystkich przyłączy mediów, protokoły badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji wod.-kan., protokołów badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji c.o. Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie z dnia 28 grudnia 2011 r. (data wpływu) o protokoły badań i sprawdzeń wewnętrznych instalacji wod. - kan. i c.o. oraz kserokopie stosownych uprawnień osób dokonujących sprawdzeń instalacji wod.-kan., c.o. i energetycznej. Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. (.....) na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, póz. 1623 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia przez R.B. do użytkowania budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [....] przy ul. [....] w K. Organ administracji podał, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o pozostałe wymienione w postanowieniu dokumenty. Nieprzekazanie przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do użytkowania dokumentów wymienionych art.. 57 ust. 1-3 w/w ustawy skutkuje wniesieniem sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie ma też możliwości dokonania oceny w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania obiektu, jednak inwestor ma prawo ponownie złożyć zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgodnie z dyspozycją art. 54 i 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji Inwestor wniósł odwołanie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 76§1 i 77§4 kpa. Wskazał, że w 2005 roku dokonał zakupu segmentu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w K. , ul. [....] od firmy PW [....] Sp. z o.o. w stanie surowym otwartym, wraz z przyłączami wod-kan-gaz-elektr., co ma odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że budowę przyłączy w segmencie 4A (domy o numerach 55-69) wykonał pierwotny inwestor (.....Sp. z o.o.) i wszystkie protokoły potwierdzające odbiór przyłączy wod-kan., przyłącza energetycznego i przyłącza gazu zostały przekazane nabywcom w kopiach, oryginały zostały zaś zostały dołączone do dokumentacji osiedla. Dodał, że budowa całego segmentu 4A, w skład którego wchodzi 8 domów jednorodzinnych udokumentowana została przez pierwotnego inwestora w Dzienniku Budowy nr [....] wydanym dn. 11 września 2003. Strony 1-11 dziennika zostały przez PW [....] Sp. z o.o. wydane nowym właścicielom w kopiach wraz z informacją, że do tych stron należy dołączyć własne strony w oryginale -dokumentujące wykończenie segmentu. W związku z tym dostarczenie oryginału całego dziennika budowy (str. 1-11) było niemożliwe. W oryginale załączona została strona nr 12 dokumentująca własne wykończenie segmentu. Wyjaśnił odwołujący się, że również inwentaryzację geodezyjną powykonawczą całego budynku i każdego z domów jednorodzinnych z osobna wraz z przyłączami mediów do tego budynku wykonał pierwotny inwestor, przekazując oryginał do dokumentacji osiedla. Świadczą o tym pieczątki Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta K. na kopiach dokumentów, poświadczające zgodność dokumentów z oryginałami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe, wedle inwestora, wskazuje na naruszenie przez ognam przepisu art. 77§4 kpa zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Decyzją z dnia 11 marca 2013 r. (.....) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 54, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał co następuje: Zawiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie Prawo budowlane, powinno być dokonane pisemnie i zawierać w załączeniu wymienione w przepisie art. 57 w/w ustawy dokumenty. Zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać za skuteczne jedynie w przypadku, gdy zostanie złożone wraz z wymaganymi załącznikami, bowiem przepisy prawa nie przewidują żadnych odstępstw w tym zakresie. Brak ustawowo wskazanych dokumentów czyni zgłoszenie nieskutecznym, z tym że organ jest zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty i w przypadku braków lub nieścisłości wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji. W przedmiotowej sprawie inwestor R.B. złożył stosowne zgłoszenie, jednak z uwagi na braki formalne zgłoszenia organ I instancji zobowiązany był do złożenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia. To inwestor zobowiązany jest dochować należytej staranności w dochowaniu obowiązków wskazanych przepisami prawa, a subiektywna ocena braku fizycznej możliwości przedłożenia oryginalnych dokumentów, chociażby tylko do wglądu organu rozpatrującego sprawę w świetle obowiązującego art. 57 ust. 8 ustawy Prawo budowlane jest niezasadna. Natomiast nie ma znaczenia czy do składanych wcześniej zawiadomień dotyczących innych inwestycji były składane oryginalne dokumenty, gdyż każda sprawa traktowana jest indywidualnie. Z uwagi na fakt, że przedłożone przez zgłaszającego kopie dokumentów w tym również projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki nie mogą posiadać waloru dokumentu oryginalnego, zasadne było zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia. Jednak wniesienie sprzeciwu jedynie kończy w trybie uproszczonym postępowanie i nie zamyka inwestorowi drogi do ponownego złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Na powyższą decyzją R.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc zarzuty przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, niepodjęcie niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, zlekceważenie słusznego interesu strony, naruszenie i lekceważenie konstytucyjnej równości obywatela wobec prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7, 8, 77§4 i 78 kpa poprzez niepodjęcie czynności celem zbadania dostępnych dla organu oryginałów dokumentów i nienależyte uzasadnienie decyzji poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też dlaczego zgłaszający zakończenie budowy nie był w stanie dostarczyć oryginałów stron 1-11 Dziennika Budowy nr [....] , protokołów odbioru przyłączy i inwentaryzacji powykonawczej. Nie zbadał znajdującej się w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacji dotyczącej prowadzonej przez PM [....] Sp. z o.o. budowy osiedla, w której najprawdopodobniej znajdują się oryginały w/w dokumentów. Nie zwrócił się również do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta K. celem uzyskania oryginałów dokumentów inwentaryzacji powykonawczej całej budowy. Wskazując na naruszenie przepisów art. 154§1 i 156§1 pkt 5 kpa podał skarżący, że w realiach niniejszej sprawy słusznym interesem strony jest możliwość zasiedlenia domu mieszkalnego wybudowanego zgodnie z przepisami prawa, a sprzeczna z tym interesem jest biurokracja nadzoru budowlanego. Podniósł nadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie wniesiono sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynków jednorodzinnych w tym samym segmencie również wobec pozostałych właścicieli, którzy złożyli do organu taki sam zestaw dokumentów jak skarżący i nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższe, wedle skarżącego, świadczy o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa i narusza zasadę prawdy obiektywnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że wobec wydania decyzji i informowania skarżącego w trybie art. 36 § 1 kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i konieczności wyznaczenia nowego terminu do jej załatwienia zarzuty skarżącego dotyczące przewlekłości w prowadzeniu sprawy nie mają uzasadnionych postaw. Zaś stwierdzony przez organy fakt braku przedłożenia przez Inwestora wymaganych przepisami prawa dokumentów czyni bezpodstawnym zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Jako materialną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 54 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ II instancji taka prawną kwalifikację powtórzył w swoim rozstrzygnięciu. Zgodnie z w/w przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Cytowany przepis jest normą adresowaną zasadniczo do inwestora, określającą warunek przystąpienia do użytkowania obiektu. Jednocześnie przepis ten stanowi źródło kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie, ale nie reguluje przesłanek tego sprzeciwu. Nie czyni tego także wprost żaden inny przepis ustawy Prawo budowalne. Nie oznacza to jednak, że zgłoszenie sprzeciwu zależeć ma tylko od swobodnego uznania organu. Zgodnie z art. 57 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. Jeżeli zaś okaże się że złożone dokumenty są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, inwestor jest obowiązany je uzupełnić. Konieczność uzupełnienia przedłożonej dokumentacji dostrzegł organ I instancji i wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do ich uzupełnienia. Uzupełnienie to miało polegać zasadniczo na dostarczeniu oryginałów dokumentów złożonych już wraz z zawiadomieniem w kopiach. Zgłoszenie sprzeciwu nastąpiło zaś w związku z tym, że inwestor nie wykonał w całości poleceń zawartych w postanowieniu, w szczególności nie złożył wszystkich dokumentów w oryginale. Organy powód ten uznały za wystarczający. Stwierdziły, że z przepisu art. 57 ust. 1 ustawy wynika wymóg przedłożenia oryginalnych dokumentów, a nie ich kserokopii, a jakikolwiek brak w tym zakresie stanowi podstawę do zgłoszenia sprzeciwu. Z taka tezą, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie można się zgodzić. Jak wyżej wskazano żaden przepis prawa nie reguluje przesłanek sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie składane jest w celu potwierdzenia zgodności budowy z projektem budowlanym i z przepisami, oraz potwierdzenia jego zdatności do użytkowania. Weryfikacji tej mają służyć dokumenty stanowiące załączniki do zawiadomienia. Obowiązek ich przedłożenia nie ma więc charakteru li tylko formalnej czynności i nie jest celem samym w sobie. Nie zawsze i nie w każdej sytuacji następstwem stwierdzenia braku w tym zakresie musi być zgłoszenie sprzeciwu. Zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione wtedy, kiedy zostanie wykazanie, że dostrzeżony brak powoduje niemożność oceny budowy pod wyżej wskazanym kątem. Z materiału zgromadzonego w aktach i z uzasadnień decyzji organów I i II instancji nie wynika, aby odnotowano zupełny brak któregoś z wymaganych przepisem art. 57 ust. 1 dokumentów. Uznano jedynie, że wszystkie dokumenty winny być złożone w oryginale, przy czym żaden z organów nie wskazał, aby treść któregokolwiek z dokumentów w kopii wzbudzała jego wątpliwości co do zgodności z oryginałem, a także aby treść któregokolwiek z dokumentów sprzeciwiała się zamiarowi objęcia obiektu w użytkowanie. Jest to okoliczność istotna, skoro - tak jak twierdzi skarżący – złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy nie jest pierwszym zgłoszeniem w ramach kompleksu, w którym znajduje się jego budynek, a takie same dokumenty były już przez organ akceptowane. W uzasadnieniach decyzji organy zupełnie pominęły specyfikę rozstrzyganego przypadku i nie odniosły się do twierdzeń inwestora o niemożności przedłożenia wszystkich dokumentów w oryginale. Zdaniem Sądu zaś było to konieczne. Sytuacja, w której inwestor realizuje budowę w zakresie wynikającym z - wydanej już w zaawansowanym stanie budowy - decyzji o przeniesieniu tylko części pozwolenia na budowę, wymaga indywidualnej i szczególnej oceny. Organ nadzoru nie powinien inwestorowi stawiać takich wymagań, których tenże, działając dotychczas zgodnie z przyzwoleniem organu administracji architektoniczno – budowlanej, nie może spełnić. Uznać ostatecznie należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaskarżona, jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Dlatego tez na podstawie art.145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje te należało uchylić. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.