II SAB/Wa 195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Centrum Usług Wspólnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w punktach "a", "b", "d", "e", "f", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Centrum Usług Wspólnych na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. D. P. wystąpił drogą elektroniczną do Centrum Usług Wspólnych, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie następujących informacji zawierających: a) sprawozdanie finansowe Centrum Usług Wspólnych za rok obrotowy 2011, b) wykaz wszystkich osób, które obecnie mają przydzielone mieszkania służbowe w lokalach przy ulicy [...] , c) wszelkie umowy (w tym aneksy) zawarte z M. B.– [...] w Centrum Usług Wspólnych w latach 2008-2012, d) dokumenty regulujące zakres obowiązków i uprawnień M. B. oraz udzielone jej w latach 2008-2012 pełnomocnictwa, e) protokoły z kontroli przeprowadzonych w Centrum Usług Wspólnych w latach 2009-2012, a także wystąpienia pokontrolne, odwołania ułożone w stosunku do ustaleń kontrolnych, a także pisma informujące o sposobie załatwienia zaleceń (nakazów) pokontrolnych (dotyczy kontroli przeprowadzonych w latach 2009-2012), f) wyroki sądowe, których stroną był Centrum Usług Wspólnych, wydane w latach 2008-2012. W odpowiedzi, także w formie elektronicznej, z dnia 21 stycznia 2013 r., Centrum Usług Wspólnych poinformowało wnioskodawcę, że Centrum Usług Wspólnych – instytucja gospodarki budżetowej, nie jest podmiotem zobowiązującym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ponadto z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy wykonywania przez Centrum Usług Wspólnych zadań publicznych, zasadnym jest odmówienie udzielenia żądanych informacji. Z tym stanowiskiem wnioskodawca nie zgodził się, zarzucając Centrum w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, niekonsekwencję, bowiem na wstępie twierdzi ono, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a dalej, że odmawia udzielenia informacji publicznej. Centrum Usług Wspólnych w odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2013 r. w formie elektronicznej, poinformowało wnioskodawcę, że wiadomość z 21 stycznia 2013 r. nie stanowi "odmowy", a nadto podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. zarzucił Centrum Usług Wspólnych bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., wnosząc o zobowiązanie Centrum Usług Wspólnych do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że Centrum Usług Wspólnych jest instytucją gospodarki budżetowej, powstałą z przekształcenia w drodze sukcesji generalnej Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1217). Na podstawie zarządzenia nr 16 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wskazania centralnego zamawiającego do przygotowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, udzielania zamówień oraz zawierania umów ramowych na potrzeby jednostek administracji rządowej, Centrum Usług Wspólnych zostało wskazane jako centralny zamawiający dla jednostek administracji rządowej. Zadania oraz tryb działania Centrum Usług Wspólnych określa zarządzenie nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu. W ocenie skarżącego powołane regulacje jednoznacznie wskazują, że CUW jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Nie ma przy tym znaczenia, że posiada osobowość prawną (art. 23 ust. 5 ustawy o finansach publicznych) oraz że prowadzi działalność gospodarczą na zasadach racjonalnej gospodarki, samofinansowania i rachunku ekonomicznego, czyli jak przedsiębiorca. Natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej mogą być także państwowe osoby prawne oraz, że kryterium prowadzenia działalności gospodarczej nie ma w tym zakresie znaczenia. Zdaniem skarżącego co do zasady Centrum Usług Wspólnych ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest innym niż władza publiczna podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś żądane informacje posiadają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Centrum Usług Wspólnych wniosło o jej oddalenie, wskazując, że żądane informacje nie pozostają w łączności z publiczną sferą działalności podmiotu, a dotyczą jego całokształtu działalności jako przedsiębiorcy. Ponadto skarżący wnioskował o informacje z lat 2008-2012, gdy tymczasem CUW uzyskało osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru KRS, tj. z dniem 31.12.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną. I tak, w myśl ww. przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1. podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), 2. zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b), 3. danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć i dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (pkt 4 lit. a), 4. majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a), innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach (pkt 5 lit. b), 5. majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Natomiast stosownie do ust. 2 ww. przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei w przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca również w sposób przykładowy wyliczył podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, tj. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z brzemieniem art. 4 ust. 1 pkt 5, są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...). Rozważenia wymaga w pierwszej kolejności status podmiotu, od którego skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej, tj. Centrum Usług Wspólnych. Zarządzeniem nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej (Dz. U. Nr 181, poz. 1217), utworzono instytucję gospodarki budżetowej pod nazwą "Centrum Usług Wspólnych" przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 1). Instytucja gospodarki budżetowej przejęła zadania publiczne przekształcanego gospodarstwa pomocniczego w zakresie usług, dostaw oraz robót budowlanych na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zapewnienia realizacji zadań publicznych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, finansowania lub dofinansowania środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz remontów, a także prowadzenia wspólnych lub centralnych zamówień publicznych zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 i Nr 161, poz. 1078), jak również świadczenie usług wspólnych wynikających z tych zamówień (§ 2). Nadano statut instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych, stanowiący załącznik do zarządzenia. W myśl § 38 ust. 1 statutu, przeznaczono na wyposażenie instytucji gospodarki budżetowej m.in. nieruchomości przy ul. [...] [...] , zaś zgodnie z jego § 13, instytucja gospodarki budżetowej prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. Już z powyższego wynika, że Centrum Usług Wspólnych jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz dysponującą majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), co kwalifikuje je do podmiotów obowiązujących do udostępnienia informacji publicznej. To z kolei powoduje, że żądane informacje, mieszczące się w zakresie wymienionym w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (za wyjątkiem żądania określonego w pkt c wniosku), stanowią informację publiczną. Skoro zatem Centrum Usług Wspólnych nie rozpoznało wniosku skarżącego w zakresie pkt a, b, d, e, f w sposób prawem przewidziany, tj. w formie czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji bądź odmowy jej udostępnienia lub ewentualnie umorzenia postępowania w drodze decyzji, w terminie w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidzianym, to pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez organ okoliczność, że CUW uzyskało osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru KRS, tj. z dniem 31 grudnia 2010 r., zaś żądania zawarte we wniosku dotyczą lat 2008-2012, skoro, jak utrzymuje sam podmiot, jest sukcesorem generalnym Centrum Obsługi KPRM i wykonuje zadania publiczne swego poprzednika. Zatem jeśli jest dysponentem informacji dotyczących tego poprzednika, to ciąży na nim obowiązek rozpoznania wniosku dotyczącego ich udostępnienia. Nie jest natomiast zasadna skarga na bezczynność w przedmiocie żądania umów (w tym aneksów) zawartych z M. B.– [...] CUW w latach 2008-2012. Żądane informacje nie stanowią bowiem informacji publicznej, lecz informacje ad personam, z uwagi na to, że ww. osoba nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Nie zawierają one w sobie żadnego komunikatu o sprawach publicznych, lecz jedynie informacje o łączącym ww. osobę stosunku prawnym o charakterze pracowniczym. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję w formie elektronicznej, ustosunkowując się do sygnalizowanych kwestii. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winien być stosowany w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach nie budzących wątpliwości. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 14 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.