II OSK 289/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 471/13 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. w Warszawie (dalej jako "Związek") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Zielona Góra określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez Związek, wyrażony równoważnym poziomem dźwięku, na terenie sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej na poziomie LAeq D = 50 dB dla pory dnia, LAeqN = 40 dB dla pory nocy. Organ zobowiązał też Związek do wykonania raz w ciągu roku (w miesiącach maj-wrzesień) pomiarów poziomu hałasu emitowanego przez strzelnicę myśliwską na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na os. Kolorowym, zawiadamiając o ich terminie organ i osobę, na której terenie będzie przeprowadzony pomiar, a także zobowiązał Związek do przedłożenia wyników pomiarów Prezydentowi Miasta Zielona Góra i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w terminie do 6 miesięcy od wydanej decyzji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Związek. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z badań opracowanym przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze, które stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, a także uwzględniając zarzuty zawarte w odwołaniu, organ odwoławczy pismem z 11 maja 2012 r., zlecił z urzędu organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie to zmierzać miało do uzyskania pełnego raportu z pomiarów hałasu dobiegającego od strony strzelnicy myśliwskiej podczas strzelania z broni myśliwskiej (a nie palnej, jak wskazano w decyzji organu I instancji), z uwzględnieniem wpływu hałasu wytwarzanego przez samochody przejeżdżające drogą Zielona Góra – Zawada, o dużym natężeniu ruchu, a także hałasu pogłosowego, spowodowanego odbijaniem się dźwięku strzelania od ściany lasu. Badania zostały wykonane na zlecenie Prezydenta Miasta Zielona Góra przez Instytut Telekomunikacji, Teleinformatyki i Akustyki Politechniki Wrocławskiej. Z ich podsumowania wynika, że strzelnica Związku funkcjonuje tylko w ciągu dnia, przez 7 godzin (w środę 6 godzin), przez 6 dni w tygodniu w ciągu 8 miesięcy w roku (w okresie od 1 marca do 31 października). W typowy dzień na strzelnicy odbywa się przestrzeliwanie broni i treningi indywidualne. Liczba osób korzystających ze strzelnicy jest zmienna. Według informacji łowczego typowo 5-10 dni w miesiącu ze strzelnicy korzysta 10-15 osób, oddając na każdym stanowisku: broń śrutowa – 20 strzałów, broń kulowa – 10 strzałów, przez okres dwóch miesięcy, w pozostałe dni intensywność korzystania ze strzelnicy jest mniejsza – średnio 5 osób oddających po 3 strzały, czyli 15 strzałów w ciągu dnia. Zawody strzeleckie podczas których występuje zwiększona intensywność strzelania organizowane są przez Związek dwa razy w roku, a imprezy strzeleckie organizowane przez koła łowieckie około pięć razy w sezonie. Hałas powodowany działaniem strzelnicy, występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej kwalifikuje się jako hałas impulsowy, o dużej intensywności, uwzględniając normę ISO 1996-1 pkt 3.5, gdzie wystrzały z broni myśliwskiej podano jako przykład hałasu wysokoimpulsowego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że obecnie nie istnieją obiektywne kryteria kwalifikacji hałasów do różnych kategorii rodzajów dźwięków impulsowych. Organ wskazał, że z podsumowania badań wynika także, że poziom hałasu występującego na terenie zabudowy mieszkaniowej podczas strzelania z broni myśliwskiej zależy w istotny sposób od wykorzystywania strzelnicy w danym dniu i liczby strzałów. Poziom hałasu określono dla trzech sytuacji: - imprezy strzeleckiej organizowanej przez koło łowieckie, który jest dniem o bardzo dużym natężeniu strzelania – w dniu badań oddano 1171 strzałów, - typowego dnia o dużym natężeniu strzelania – średnio 360 strzałów, - typowego dnia o mniejszej intensywności strzelania – średnio 15 strzałów. Organ odwoławczy uznał, że jako podstawę do oceny uciążliwości oddziaływania hałasu strzelnicy podczas strzelania z broni myśliwskiej, należy przyjąć poziom hałasu występujący w "typowy dzień". Imprezy i zawody strzeleckie odbywają się łącznie siedem dni w sezonie. Jest to zatem hałas, który można uznać za występujący sporadycznie. W typowych dniach funkcjonowania strzelnicy, w dniach o dużym natężeniu strzelania (ok. 360 strzałów), których jest 5-10 w miesiącu przez okres dwóch miesięcy, poziom hałasu przy ul. Kolorowej jest większy od dopuszczalnego o ok. 14 dB. W pozostałych dniach, o mniejszym natężeniu strzelania (15 strzałów), poziom hałasu przy ul. Kolorowej jest na granicy wartości dopuszczalnej 50dB lub mniejszy. Największy poziom hałasu występuje, gdy wszystkie strzały w danym dniu oddawane są na osi myśliwskiej oraz kręgu myśliwskim i przelotach – 50,7 dB. Najmniejszy – gdy strzały oddawane są na osi zająca, dzika lub rogacza-lisa. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że hałas występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej przekracza dopuszczalną wartość 50 dB. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do zarzutów dotyczących uwzględnienia strzelnicy w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielona Góra" działka nr 468 jako obiektu sportowo-rekreacyjnego, tak jak to miało miejsce do tej pory. Organ wskazał, że strony zainteresowane mają możliwość zgłaszania swoich uwag i ich egzekwowania w toku procedury planistycznej, z czego (poza wysłaniem pisma przed opracowaniem projektu Studium) strona nie skorzystała. Organ odwoławczy wskazał także, że na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także decyzji o pozwoleniu na budowę istniała możliwość odwołania się od tych decyzji do organów odwoławczych. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia, a w tym postępowaniu nie jest możliwe kwestionowanie tych ostatecznych decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Związek. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że niespornie hałas występujący na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. Kolorowej w Zielonej Górze, podczas strzelania z broni myśliwskiej na terenie strzelnicy, przekracza dopuszczalną wartość 50 dB. Teren zabudowy mieszkaniowej sąsiaduje z terenem, na którym Związek prowadzi swoją działalność, a więc organy prawidłowo ustaliły, że teren ten jest objęty ochroną przed hałasem, a dopuszczalny poziom hałasu dla tego terenu wynosi 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Sąd I instancji podkreślił także, że organ odwoławczy uwzględnił zmianę rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, która weszła w życie 22 października 2012 r., a która podwyższyła dopuszczalne normy hałasu w środowisku. Zmiana ta dotyczy jednak tylko hałasu spowodowanego przez drogi lub linie kolejowe, natomiast w niniejszej sprawie źródłem hałasu jest działalność polegająca na strzelaniu z broni myśliwskiej. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skargi, zgodnie z którym decyzja organu I instancji w części fakultatywnej (w punkcie 2 i 3), zobowiązującej do wykonania pomiarów poziomu hałasu, jest niewykonalna, bowiem skarżący nie posiada strzelnicy na Osiedlu Kolorowym. W ocenie Sądu I instancji trafnie Związek zarzuca błędne oznaczenia miejsca położenia działki, na której znajduje się strzelnica. Uchybienie to nie ma istotnego charakteru, ponieważ ustalenie, że chodzi o należącą do Związku działkę można bez jakichkolwiek problemów poczynić w oparciu o inne podane w decyzjach informacje jak numer ewidencyjny działki (468) czy opis prowadzonej działalności. Wskazanie w decyzji, że strzelnica położona jest przy ul. Poznańskiej 13 a nie ul. Tęczowej 15 w żaden sposób nie uniemożliwia konkretyzacji treści obowiązku zawartego w osnowie decyzji organu I instancji obowiązku oraz identyfikacji podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzając, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji było ustalenie, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu, ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. W postępowaniu tym organ ochrony środowiska stosuje przepisy ustawy p.o.ś., a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy nie były też uprawnione do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy, lub decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w odniesieniu do sąsiadującego z działką skarżącego, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek. Zarzucił naruszenie 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za odpowiadającą przepisom prawa chociaż utrzymana tą decyzją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Zielonej Góry z 28 marca 2012 r. zawiera w punkcie 2 i 3 błędy logiczne i redakcję uniemożliwiające wykonanie decyzji oraz zachodzi niepowiązanie uzasadnienia z treścią decyzji. Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten jest niewłaściwie skonstruowany. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie powyższego przepisu miało polegać na uznaniu zaskarżonej decyzji za odpowiadającą przepisom prawa chociaż utrzymana tę decyzją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Zielonej Góry z 28 marca 2012 r. zawiera w punkcie 2 i 3 błędy logiczne i redakcję uniemożliwiające wykonanie decyzji oraz zachodzi niepowiązanie uzasadnienia z treścią decyzji. Zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Skarga kasacyjna nie może ograniczyć się do zarzutu naruszenia tylko art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji nie dopatrzył się Sąd I instancji. Jeżeli w skardze kasacyjnej strona powołuje się tylko na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, ponieważ nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący formułując zarzut kasacyjny ograniczył się jedynie do powołania art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto żadnych dodatkowych przepisów nie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowić podstawy kwestionowania wyroku Sądu I instancji z powodu, jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, akceptacji przez wojewódzki sąd administracyjny braku powiązania uzasadnienia decyzji z jej treścią. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.