II SA/Ke 495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażaleń A. i B. małżonków K. oraz J. N. utrzymało w mocy wydane na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 267 k.p.a. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 22 marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 3500 zł i zobowiązania A. i B. małżonków K. do uiszczenia solidarnie ½ kosztów, tj. 1750 zł, oraz J. N. do uiszczenia ½ kosztów, tj. 1750 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że postanowieniem z dnia 8.06.2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wszczął na wniosek A. i B. małżonków K. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w miejscowości Ch., gm. B., oznaczonych jako działka nr 419 o pow. 0,11ha stanowiąca własność małżonków K. i działka nr 420 o pow. 0,25ha stanowiąca własność J. N. Decyzją z dnia 17.11.2012r. Burmistrz Miasta i Gminy B. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób uiszczenia kosztów zostały ustalone w opisanym na wstępie postanowieniu z dnia 22.03.2013r. Wskazano, że czynności techniczne wraz z dokumentacją, zgodnie z udzielonym upoważnieniem, wykonał geodeta uprawniony mgr inż. J. K. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, które nie określają zasad ponoszenia kosztów tego postępowania, w związku z tym do ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie znajdują przepisy działu IX tj. art. 262 do 265 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium przytoczyło treść tych przepisów, po czym wskazało, że: "Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. małż. P. Rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr inż. T. P. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę P. Organ I instancji prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe poniósł koszty nie wynikające z jego ustawowego obowiązku, gdyż sprawa została wszczęta na wniosek strony M. i T. małż. P". Obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania, organ uzasadnił powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia geodety organ stwierdził, że fakt wcześniejszego zawarcia umowy cywilnej z geodetą, uznanej przez Sąd Okręgowy w K. w wyroku z dnia 12.12.2012r. sygn. [...] za nieważną, nie wpływa na ważność czynności dokonanych przez geodetę w ramach postępowania rozgraniczeniowego, został on bowiem za zgodą stron wyznaczony przez organ administracji. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało oczywistą omyłkę w swoim postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. polegającą na tym, że na stronie 3 w wierszu 7 od dołu jako organ obciążający kosztami wpisano "Wójta Gminy S." zamiast "Burmistrza Miasta i Gminy B". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. i B. K. zarzucili postanowieniu Kolegium naruszenie: 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zażalenia oraz rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, w którym organ posługuje się danymi M. i T. P., którzy nie byli stroną w sprawie, geodetą nie był T. P., rozgraniczenie nie dotyczyło nieruchomości położonych w P., zażalenie nie dotyczyło postanowienia Wójta Gminy S.; 2) art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowym było upoważnienie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. geodety J. K. do wykonania prac w postępowaniu rozgraniczeniowym w sytuacji, gdy podlegał on wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ wcześniej zawarł ze stroną umowę cywilną na wykonanie prac geodezyjnych. W uzasadnieniu skargi małżonkowie K. zarzucili Kolegium nienależyte uzasadnienie decyzji oraz lakoniczne i wybiórcze odniesienie się do zarzutów zażalenia. Podniesiono, że część uzasadnienia dotyczy innej sprawy, budząc obawy, czy SKO rozpatrywało ich sprawę, a nie małżonków P. Za podstawową kwestię uznali brak wyłączenia z czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym geodety J. K., z którym skarżący wcześniej zawarli umowę cywilną na wykonanie prac mających na celu rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący nie byli zadowoleni z pracy geodety, co doprowadziło do sporu przed sądem powszechnym. W rezultacie Sąd Okręgowy w K. orzekł, że umowa z geodetą była nieważna. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że ten sam geodeta nie powinien występować w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zatem jego udział w przedmiotowym postępowaniu zwalnia ich z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie skarżących organ I instancji naruszył również art. 262 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie rażąco wygórowanej kwoty wynagrodzenia geodety, co stanowiło działalnie wbrew interesowi stron, a nadto nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie wyjaśniono, na jakiej podstawie organ ustalił taką właśnie kwotę i dlaczego jest ona adekwatna do wykonanych przez geodetę prac. Naruszenie art. 264 § 1 k.p.a. skarżący upatrują w wydaniu postanowienia w przedmiocie kosztów dwa lata po umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji, gdy w zakresie kosztów organ powinien rozstrzygać jednocześnie z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Od tego bowiem czasu sytuacja skarżących znacznie się pogorszyła, w związku z tym powinni zostać zwolnieni z ich ponoszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują z urzędu lub na wniosek strony organy wykonawcze samorządu gminnego, oraz w przypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 30 ust. 1, art. 29 ust. 3 ustawy). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta, (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1-2 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, co uzasadnia ustalenie wysokości tych kosztów na zasadach ogólnych, w trybie przewidzianym w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Opłaty i koszty postępowania". Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod względem merytorycznym stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z prawidłowym zastosowaniem określonych norm prawa materialnego uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny, w myśl reguł przewidzianych w przepisach art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zadośćuczynienie owym regułom powinno zmaterializować się w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia, sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. (art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że zostało ono wydane z naruszeniem przywołanych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jego uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Trafny jest zarzut skarżącego, że treść rozstrzygnięcia jest sprzeczna z ustaleniami organu i nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z uwagi na powiązanie ze sprawą główną wymaga uwzględnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dotyczy to zwłaszcza postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, a także upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, stanowiących niezbędny element dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości ( § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, Dz.U. nr 45, poz. 453). Wszczynając postępowanie zarówno na wniosek jak i z urzędu, organ doręcza postanowienie wszystkim osobom będącym stronami w sprawie. Upoważnienie geodety może być wydane przez właściwy organ osobno bądź zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. W aktach sprawy brak takich dowodów, a ustalenia organu II instancji, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. małżonków P., rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr inż. T. P., zaś koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę P., pozostają w sprzeczności z innymi ustaleniami organu z których wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte na wniosek A. i B. małżonków K., rozgraniczenia dokonał geodeta J. K., a organem który poniósł koszty był Burmistrz Miasta i Gminy B. Taka konstrukcja uzasadnia świadczy o tym, że w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał kompilacji różnych stanów faktycznych, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Brak dowodu upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nie pozwala na stwierdzenie kto był w istocie do tych czynności wyznaczony, na jakiej podstawie i jaki był zakres umocowania. Z kolei brak postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwia ocenę legitymacji osób będących stronami w sprawie. Powyższe wadliwości w wyjaśnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w rezultacie nie pozwalają na uznanie, czy organ ustalił właściwie osoby zobowiązane do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczającego oraz określił sposób i wysokość ich uiszczenia. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzyganie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego należy uznać za przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni poczynione przez Sąd w uzasadnieniu rozważania. W szczególności uzupełni materiał dowodowy w sposób umożliwiający organowi właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie podstawy do ustalenia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. kosztów postępowania rozgraniczającego, a następnie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko uzasadni. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.