III SAB/Wa 24/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za okres od kwietnia do grudnia 2003 r. 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozparzenia odwołania w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu, 2) stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 35 216,70 zł (słownie: trzydzieści pięć tysięcy dwieście szesnaście złotych i siedemdziesiąt groszy), 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. (sprostowaną decyzją z [...] grudnia 2008 r.) Prezydent W. określił M. Sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za okres od 1 kwietnia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r., za nieruchomości będące współwłasnością Skarżącej i G. Sp. z o.o., w wysokości 647 084 zł. W dniu 29 grudnia 2008 r. Skarżąca wniosła od tej decyzji, za pośrednictwem Prezydenta W., odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W dniu 20 stycznia 2009 r. Prezydent W. przekazał odwołanie do rozpoznania Organowi odwoławczemu, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismami z 17 kwietnia 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 1 października 2009 r. oraz 25 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 140 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, doręczało Skarżącej zawiadomienia, w których wskazywało kolejne przewidywane terminy zakończenia postępowania odwoławczego. Następnie, w dniu 7 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. doręczyło Skarżącej zawiadomienie z 30 czerwca 2010 r., w którym - działając na podstawie art. 140 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej - poinformowało, że odwołanie nie zostanie rozpatrzone w pierwotnym terminie z uwagi na dużą ilość spraw prowadzonych przez Organ odwoławczy, a także na obszerność materiału dowodowego w sprawie. Wyznaczono też nowy termin załatwienia sprawy na dzień 10 września 2010 r., który nie został dochowany. Pismem z 24 kwietnia 2013 r., po uprzednim wezwaniu Organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ odwoławczy w przedmiocie rozpoznania odwołania od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta W. W skardze wniosła o wyznaczenie SKO terminu na wydanie aktu oraz o wymierzenie stosownej grzywny, a także zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. lekceważenie prawa. Wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w wysokości maksymalnej określonej art. 154 § 6 ww. ustawy. Skarżąca wnosząc o wymierzenie maksymalnej grzywny podkreśliła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły i notoryczny. Zarzuciła Organowi lekceważenie wszystkich podawanych terminów zakończenia sprawy. Zdaniem Skarżącej opieszałość Organu odwoławczego naraża Spółkę na dodatkowe koszty. Zaznaczyła, iż kara winna być adekwatna do strat, jakie ponosi Spółka w związku z opóźnieniem w wydaniu decyzji. Skarżąca podniosła, iż od trzech lat nie została poinformowana o nowym terminie sprawy, a postępowanie odwoławcze trwa już ponad 4 lata. Wyjaśniła, iż pismami z dnia 16 września 2010 r., 11 stycznia 2011 r., 18 maja 2011 r., 22 sierpnia 2011 r. oraz 5 listopada 2012 r., pełnomocnik Skarżącej wnosił o rozpoznanie odwołania w najszybszym terminie. Żadne z tych pism nie wywołało skutku w postaci zakończenia sprawy i wydania decyzji. Nie otrzymała również żadnej informacji o podjętych czynnościach zmierzających do uzyskania materiału dowodowego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, bez powiadomienia jej o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Organu przewlekłość postępowania wynikała nie tylko ze skomplikowanej materii sprawy, ale również z powodu wydania przez Prezydenta W. formalnego postanowienia w sprawie zaliczenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości w wysokości 299 794, 69 zł na poczet zobowiązań wynikających z zaskarżonej decyzji dopiero w dniu 15 kwietnia 2013 r., od którego Skarżąca wniosła zażalenie. SKO potwierdziło, iż obiektywnie pozostaje w zwłoce w zakresie rozpatrzenia odwołania, usprawiedliwiając ten stan brakiem swojej winy. W piśmie z 30 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na bezzasadność argumentacji Organu w przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 punkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów zobowiązanych do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej oraz przewlekłość w tych sprawach. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie w całości zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że stan zupełnego braku aktywności procesowej Organu w niniejszej sprawie został przez Sąd zakwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Choć rozróżnienie to nie ma skutków praktycznych, to jednak wobec rozróżnienia tych dwóch pojęć w samej ustawie procesowej, konieczne jest dokonanie odpowiedniej kwalifikacji w tym względzie. Otóż w doktrynie przedmiotu i literaturze uznaje się, iż bezczynność organu zachodzi w razie niepodejmowania żadnych czynności, zaś przewlekłości organ dopuszcza się podejmując co prawda pewne działania, ale są one pozorne lub zbędne z punktu widzenia przedmiotu postępowania i jego celu, tj. załatwienia sprawy. Wydanie przez SKO w niniejszej sprawie kilku pism informujących o niezałatwieniu odwołania oraz wskazujących nowy termin nie może być uznane za podejmowanie żadnych czynności merytorycznych. Organ był więc bezczynny. Jako bezsporną należy uznać okoliczność, iż odwołanie Spółki od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wpłynęło do SKO. Jak wynika z akt podatkowych (zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzeka na podstawie akt sprawy), pierwszą czynnością SKO po otrzymaniu odwołania było wydanie w dniu 17 kwietnia 2009 r. "zawiadomienia" o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2009 r., zaś powodem tej zwłoki była "...bardzo duża ilość spraw wpływających do tutejszego organu odwoławczego.". Kolejne pisma tej treści kierowano do Spółki w dniach 29 czerwca 2009 r., 1 października 2009 r., 25 marca 2010 r., a w końcu 30 czerwca 2010 r. W tym ostatnim piśmie wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień 10 września 2010 r. Jak ponownie wynika z akt postępowania, w tym z odpowiedzi na skargę, do czasu wyrokowania przez Sąd w sprawie skargi na bezczynność (14 sierpnia 2013 r.) nie wydano koniecznej decyzji. Ponad czteroletnia zwłoka w załatwieniu sprawy jest więc oczywista i rażąca. Przy czym wypada wyjaśnić, że ani duża ilość spraw rozpatrywanych przez SKO, ani obszerność akt sprawy niniejszej, nie usprawiedliwiają tak znaczącego opóźnienia w rozpatrzeniu odwołania. Z akt nie wynika, aby Organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie, co wskazuje, że trudności faktyczne bądź prawne nie były rzeczywistą przyczyną opóźnienia (skoro nie podjęto żadnych czynności, to trudno nawet ocenić stopień zawiłości prawnej bądź faktycznej sprawy). Nie stanowi wspomnianego usprawiedliwienia także konieczność rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych zobowiązań (postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r.). Takie postanowienie, jak słusznie wskazał sam Organ, jest jedynie aktem formalnym i deklaratoryjnym, nie ma ono ponadto żadnego prawnego związku z decyzją podatkową, która powinna określać właściwą wysokość zobowiązania niezależnie od tego, czy, kiedy i w jaki sposób wydane zostanie postanowienie na podstawie art. 76a Ordynacji podatkowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że podawana przyczyna wyznaczenia kolejnego terminu i niezałatwienia sprawy w terminie poprzednio wyznaczonym, jest pozorna. SKO naruszyło tym samym art. 139 § 3 oraz 140 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś naruszenie to, tj., stopień bezprawności w przewlekłości postępowania, miał charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie ostatnie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż łączny okres pozorowanej aktywności procesowej SKO wyniósł ponad 4 lata. Ten okres jest rażąco długi, a z akt nie wynikają żadne przyczyny takiej bezczynności. Wymierzona Organowi grzywna, tj. 35 216, 70 zł, w maksymalnej wysokości, spełnić powinna funkcję represyjną i prewencyjną. Zapobiegnie ona powtórnemu przedłużaniu postępowania podatkowego w sytuacji, gdy nie istnieją ku temu żadne podstawy, a także stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla samego Organu, co jednocześnie - jak należy przyjąć – będzie wpływało dostatecznie mobilizująco na inne organy podatkowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1, § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w punktach 1 – 3 sentencji wyroku. Odnośnie do kosztów postępowania podstawą wyroku był art. 200 tej ustawy procesowej.