II SA/Gl 671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową (wg projektu powtarzalnego budynku "[...] II B" opracowanego przez "A’), budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w T. przy ul. [...]. W decyzji tej określono obszar oddziaływania obiektu (o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) wskazując, że obejmuje on nieruchomości oznaczone nr [...] i [...]. Z wnioskiem, sporządzonym w dniu 22 października 2012 roku, który wpłynął do organu I instancji w dniu 24 października 2012 roku, o wznowienie postępowania zakończonego wyżej przedstawioną decyzją, wystąpiła E. K. Twierdziła ona, że jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku ponieważ jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej budowy, a w postępowaniu nie brała udziału bez własnej winy. W uzasadnieniu wniosku podała, że z terenem inwestycji graniczy jej działka od 1969 roku, a posiadanie przez inwestora działki nr [...] powoduje dla niej uciążliwości w postaci hałasu, płoszenia i straszenia zwierząt (hodowanych przez wnioskodawczynię), braku dostępu do wody oraz nieprzestrzegania przez inwestora podstawowych zasad współżycia społecznego. Podniosła, że na działce inwestora znajduje się myjnia sprzętu rolniczego, która również negatywnie wpływa na jej działkę. Twierdziła, że działka, której dotyczy pozwolenie na budowę, oznaczona nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej wbrew wydanym warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu. Żądanie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla Z. S. skarżąca dodatkowo uzasadniła w pismach z dnia 15 listopada 20012 roku i 21 listopada 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta T. wznowił postępowanie na wniosek E. K. w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z. S. W uzasadnieniu wskazał na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie z art. 148 kpa i wskazanie przesłanki wznowieniowej – art. 145 § 1 pkt 4. Następnie odwołując się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane stwierdził, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczył treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją do której został skierowany wniosek o wznowienie postępowania. W tym zakresie organ wskazał na projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] roku z którego wynika, że odległość budynku gospodarczego z częścią garażową od granicy z działką nr [...] (działka ta powstała z podziału działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej na działki nr [...] i [...]) wynosi około 26 metrów, natomiast odległość budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem od granicy z działką nr [...] wynosi 12 metrów. Wysokość projektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi odpowiednio 4,8 metra oraz 8,32 metra dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W związku z tym, projektowane przedsięwzięcie nie spowodowało ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Nadto organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących na działkach nr [...] i [...] bowiem odpowiada wymogom § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, stanowiącym, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Organ ten warunek uznał za spełniony. Zdaniem organu (biorąc pod uwagę wysokość zatwierdzonego obiektu 8,32 m i 4,80 m, czyli poniżej 35 m) oraz wskazania odległości dzielącej inwestycję od nieruchomości wnioskodawcy oraz spełnienie wymagań dla nowej inwestycji określonych w § 57 i § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) uprawnionym jest uznanie, że działki skarżącej nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia. Nadto nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12 rozporządzenia (z uwzględnieniem § 19 rozporządzenia, który stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej oraz § 23 – odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe). Także dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany wpływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie (§ 29 rozporządzenia), nie naruszono warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia), nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz innych mediów (woda, ciepło, prąd), nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia z 2 kwietnia 2002 roku oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (...). Zdaniem organu jedynie własna ocena skarżącej nie wywodząca się z jej interesu prawnego uzasadniała złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni, a obecna skarżąca kwestionowała decyzję organu I instancji, bowiem w jej ocenie decyzja o pozwolenie na budowę (z dnia [...] roku Prezydenta Miasta T. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w T. przy ul. [...]") narusza jej interes chroniony art. 5 Prawa budowlanego. Twierdziła, że wobec faktu, że swoją nieruchomość posiadała wcześniej niż inwestor, to ten inwestor – właściciel działki nr [...] winien dostosować się do zabudowy sąsiedniej, a więc i zabudowy znajdującej się na jej działkach. Wskazała na "ciąg" samowoli dokonywanych przez właściciela działki nr [...] w postaci "ogrzewania tuneli foliowych" oraz modernizacji bloku foliowego, a także podniesienie poziomu gruntu na działce nr [...]. W istocie w odwołaniu skarżąca twierdziła, że powinna być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją z dnia [...] roku, albowiem jej nieruchomości noszące aktualnie numery [...] i [...] (numer przed podziałem [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na budowę, której udzielono pozwolenia. Zaskarżoną decyzją organu II instancji – Wojewody [...] z dnia [...] roku została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy (wniosek skarżącej, decyzja I instancji, odwołanie skarżącej) organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tego prawa. Stwierdził, że w wydanym pozwoleniu na budowę zostały zachowane wymagane prawem odległości, warunki określone § 13 rozporządzenia w sprawie usytuowania obiektów budowlanych (z 12 kwietnia 2002 roku) oraz § 19 i § 23 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy w związku z tym podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Organ podkreślił, że obszar oddziaływania określa się każdorazowo dla inwestycji projektowanej, a nie dla już istniejącej. Dlatego też podnoszony przez skarżącą zarzut uciążliwości inwestycji dla prowadzonej przez nią hodowli kur nie musi być w sprawie uwzględniony przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Odnośnie zastrzeżenia skarżącej dotyczącego odpowiednich parametrów dróg dojazdowych do działki objętej inwestycją organ wyjaśnił, że kwestionowane zjazdy z ul. [...] na działkę inwestora były przedmiotem uzgodnień z zarządcę – Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. Organ stwierdził także, że dokumentacja projektowa nie przewiduje spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej, nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej, nie pozbawia dostępu działki skarżącej do drogi publicznej i mediów. Nie niesie także ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji spalin, hałasu, emisji elektromagnetycznych. Organ stwierdził także, że wykonanie robót budowlanych odbiegających od pozwolenia na budowę (z dnia [...] roku) lub wykonanie ich niezgodnie z powołanym pozwoleniem leży we właściwości organów nadzoru budowlanego, natomiast zagadnienie związane z rozstrzygnięciem sporów sąsiedzkich leży we właściwości sądów powszechnych. Skargę na decyzję ostateczną złożyła E. K. (wnioskodawczyni) stwierdzając, że z tą decyzją się nie zgadza. Podała, że decyzja o pozwoleniu na budowę (do której był skierowany wniosek o wznowienie postępowania) narusza jej interes prawny bowiem ogranicza ją w wykonywaniu jej uprawnień. Podała, że na swojej działce prowadzi hodowlę kur, a rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 roku "O prawnej ochronie zwierząt w Polsce" zabrania straszenia i płoszenia zwierząt, co spowoduje przemieszczanie się pojazdów przy garażach i budynkach gospodarczych. To przemieszczanie wywoła również hałas płoszący jej zwierzęta. W jej ocenie – zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy – określono, że teren inwestycji powinien znajdować się minimum 50 m od zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej ustalenie przez organy, że dopuszczona zabudowa jest odległa od 10-25 metrów od jej zabudowy nie spełnia wymogu odległości 50 metrów. Wskazano także, że urządzenia dotyczące dojazdu do nieruchomości dotyczą zjazdu nr 1, a nie zjazdu nr 2. Podkreślono, że pierwotny poziom gruntów został podniesiony w okresie od września do października 2012 roku, w tym bez jej zgody doszło do podniesienia poziomu jej działki. Wskazała także, że była odcięta od dostępu do drogi (blokada właściciela działki nr [...] i jego kuzyna) i od dostępu od wody (awaria na działce nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację z zaskarżonej decyzji sprowadzającą się do twierdzenia, że z uwagi na przyjęte w projekcie zagospodarowania odległości projektowanych od granicy z działką nr [...] (po podziale nr [...] i nr [...]) obiektów, projektowana na działce nr [...] inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 roku skarżąca podtrzymała skargę, podała że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę jest w "stadium końcowym" i wiązała się z podniesieniem poziomu działki inwestora, czego nie przewidywał projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją, a co negatywnie wpływa na jej działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W zaskarżonej decyzji w istocie przyjęto, że działki skarżącej nr [...] i [...] (przed podziałem nr [...]) nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] roku, co skutkuje tym, że właścicielka tych działek (skarżąca) nie może być uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Pogląd powyższy Sąd podziela i przyjmuje za własny. Przypomnieć należy w związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem z instalacją gazową (wg projektu powtarzalnego budynku "[...] II B"), budynku gospodarczego z częścią garażową oraz odkrytego basenu na części parceli nr [...] w T. przy ul. [...]. Właścicielka (skarżąca) nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji zgłosiła zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a wobec tego Prezydent Miasta T. prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, co pozwoliło na zbadanie podstawowej przesłanki wznowienia, mianowicie tego czy wnioskodawczyni w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (decyzja z [...] roku) przysługiwał przymiot strony. W tym miejscu należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero bowiem postępowanie podjęte w tym trybie pozwoli określić czy wskazana podstawa wszczęcia postępowania rzeczywiście wystąpiła oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Z regulacji art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że przepis ten wprowadza samodzielną na gruncie prawa budowlanego regulację dotyczącą stron postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca legitymuje się tytułem własności do zabudowanych działek nr [...] i nr [...]. Kwestią sporną w sprawie jest czy działki te są zlokalizowane w obszarze oddziaływania obiektu, na którego realizację udzielono pozwolenia na budowę, a w konsekwencji czy skarżąca winna być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jest oczywistym, że obszar oddziaływania wyznacza się dla projektowanej inwestycji, a nie dla istniejących obiektów (jak w niniejszej sprawie obiektów skarżącej, w których prowadzi ona hodowlę kur). Definicję obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) ma charakter blankietowy. Obszar oddziaływania to teren, którego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Oznacza to, że skutki funkcjonowania obiektu w postaci kurzu, hałasu, wzmożonego ruchu samochodowego, zniszczenia nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właściciela działki na nie narażonego. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest przy tym, w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania obiektu. Niewątpliwie przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane są także przepisy techniczno-budowlane, albowiem inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu. Istotnie kwestie związane z lokalizacją projektowanej inwestycji względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (z wyjątkiem określonym w § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku). Jednakże prowadząc analizę zatwierdzonego projektu budowlanego organy nie ograniczyły się jedynie do wskazania tych odległości (projektowane na działce nr [...] obiekty budowlane są odległe od granicy działek skarżącej od 10 do 25 metrów i dotyczą odpowiednio otwartej niecki basenu i projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Organ stwierdził także, że z uwagi na wysokość projektowanego budynku jednorodzinnego (około 8 m) i jego odległość od granicy z działkami skarżącej (około 25 m) nie wystąpi też przesłanianie obiektów skarżącej, zachowano odległości wynikające z § 19 i § 23 rozporządzenia. Zdaniem Sądu rację mają organy stwierdzając, że projektowana inwestycja na działce nr [...] nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, a tym samym działki skarżącej nie mieszczą się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a jej samej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego tej inwestycji (co dotyczy też wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę). Skoro więc skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację obiektów na działce nr [...] (decyzja ostateczna z dnia [...] roku) nie może ona skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu tego pozwolenia. Mimo to Sąd pragnie wyjaśnić skarżącej, że kwestionowanym pozwoleniem nie była objęta myjnia sprzętu rolniczego ani tunel foliowy, podobnie sposób zagospodarowania działek skarżącej, w tym konieczność zachowania strefy ochronnej dla prowadzonej przez nią hodowli kur. Nadto należy stwierdzić, że dokumentacja projektowa zatwierdzona kwestionowanym pozwoleniem nie przewidywała spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej. Inwestycja nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej, nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej i mediów. Jeżeli natomiast inwestycja została zrealizowana (jest realizowana) niezgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] roku i zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, to kwestie te leżą we właściwości organu nadzoru budowlanego. W tym miejscu Sąd zauważa, że obowiązkiem organów jest każdorazowe ustalenie przepisów, które w jakimś stopniu regulują istnienie danego rodzaju obiektu pod katem jego ewentualnego oddziaływania na tereny sąsiednie. Nie jest jednak tak, że obowiązkiem organu jest dokonywanie analiz wszelkich możliwych przepisów szczególnych po to aby wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku. Skarżąca nie wskazała w skardze (oprócz omówionych) innych przepisów szczególnych z których wynikałyby związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenów. Natomiast w kwestiach z szeroko rozumianym prawem sąsiedzkim (w tym zarzutami dotyczącymi zachowania inwestora) właściwe są sądy powszechne. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oddalono skargę. sw