I OSK 2004/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/13 w sprawie ze skargi J. P.-K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/13 w pkt 1. oddalił skargę J. P.-K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, a w pkt 2. orzekł o kosztach. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. P.-K. w trybie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej ustawa) wnioskami z dnia 31 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S. i R. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioski zostały zarejestrowane pod dwoma sygnaturami: [...] (dotyczący mienia pozostawionego przez H. S.) oraz [...] (dotyczący mienia pozostawionego przez R. F.). Pismem z dnia 1 października 2009 r. Wojewoda Małopolski wezwał stronę do usunięcia braków wniosku w postępowaniu o sygn. [...] i złożenia dokumentów określonych w art. 6 ust. 6 ustawy. Jednocześnie organ pouczył stronę o terminie, w jakim należy uzupełnić wniosek oraz o prawie do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia akt sprawy. W dniu 9 marca 2010 r. J. P.-K. zwrócił się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania, uzasadniając swoją prośbę koniecznością uzupełnienia dokumentacji. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. zawiesił postępowanie, pouczając stronę o treści przepisu art. 98 § 2 oraz art. 103 K.p.a. Postanowienie zostało stronie doręczone w dniu 25 marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Określając przedmiot postępowania w decyzji stwierdzono, że dotyczy ono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza granicami RP zarówno przez R. F., jak i H. S. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, wobec czego żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, a postępowanie podlega umorzeniu. W dniu 2 maja 2013 r. J. P.-K. złożył w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim pismo, w którym wskazał, że powodem uchybienia terminu do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania były problemy zdrowotne jego samego i najbliższej rodziny. Poniósł też, że decyzja o umorzeniu postępowania jest nieważna, gdyż organ ją wydający objął nią dwa odrębne postępowania, oznaczone różnymi sygnaturami, dotyczące dwóch osób, które pozostawiły mienie na Ukrainie, tj. R. F. i J. H. S. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu nieważności wyjaśnił, że postępowania o sygnaturach [...] oraz [...] zostały wszczęte i były prowadzone przez Wojewodę na podstawie dwóch odrębnych wniosków, wnioskodawca dotychczas w żaden sposób nie kwestionował prawidłowości prowadzonych postępowań, mimo faktu, że był ich aktywnym uczestnikiem i w dniu 9 marca 2010 r. złożył dwa odrębne wnioski o zawieszenie każdego z prowadzonych postępowań. Nie jest również prawdą, że w stosunku do obu postępowań wydano jedną decyzję administracyjną umarzającą każde z postępowań. W dniu [...] maja 2013 r. zostały wydane przez Wojewodę dwie decyzje o numerach [...] i [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P.-K., zarzucając naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w wadliwy sposób, tj. poprzez objęcie sentencją zaskarżonej decyzji zarówno postępowania toczącego się pod sygnaturą [...] w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, jak również postępowania toczącego się pod inną sygnaturą, tj. [...], w zakresie dotyczącym analogicznego wniosku skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia, ale przez inną osobę, tj. H. S., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, pomimo, że oba postępowania nigdy nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, przy czym w razie jej stwierdzenia organ obligowany jest wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę słowo "wydaje", a nie "może wydać". Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Małopolski na podstawie dwóch odrębnych wniosków złożonych w dniu 31 grudnia 2008 r. przez J. P.-K. wszczął dwa odrębne postępowania oznaczone sygnaturami: [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawie jednego z wniosków, drugie z postępowań zostało umorzone odrębną decyzją nr [...]. Wobec tego zarzut rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją dwóch spraw jest nieuzasadniony. Sąd I instancji dodał, że skarżący dotychczas w żaden sposób nie kwestionował prawidłowości prowadzonych postępowań mimo faktu, że był ich aktywnym uczestnikiem i w dniu 9 marca 2010 r. złożył dwa odrębne wnioski o zawieszenie każdego z prowadzonych postępowań. Odnosząc się do legalności zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że podstawą zawieszenia był wniosek strony, czyli zawieszenie nastąpiło w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji publicznej podejmuje zawieszone wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona, co wynika z art. 98 § 2 K.p.a. Jeżeli strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Sąd podkreślił przy tym, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym. W związku z powyższym przytoczone przez stronę okoliczności dotyczące uchybienia terminu związane ze stanem zdrowia pozostają bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania. W skardze kasacyjnej reprezentujący J. P. – K. pełnomocnik z urzędu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części zawartej w pkt 1, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 2701 ze zm. – dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., poprzez objęcie sentencją decyzji zarówno postępowania toczącego się pod sygnaturą [...] w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak również postępowania toczącego się pod inną sygnaturą, tj. [...], w zakresie dotyczącym analogicznego wniosku skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia, ale przez inną osobę, tj. H. S., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pomimo, że oba postępowania nigdy nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwalają na objęcie sentencją decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania dwóch różnych postępowań. Podkreślono także, że skarżący był ograniczony w możliwości podjęcia działań w okresie 3 – letniego zawieszenia postępowania, co było spowodowane złym stanem jego zdrowia. Potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi zwyrodnienie siatkówek obu oczu uniemożliwia mu czytanie i utrzymuje się od 2010 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2016 r. pełnomocnik potwierdził stan faktyczny sprawy i fakt wydania odrębnych decyzji o umorzeniu w obu sprawach prowadzonych z wniosków skarżącego. Sąd dopuścił także dowód w prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. I SA/Wa 2172/13 dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP przez Henryka Scheer. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skargę oparto na zarzutach naruszenia prawa procesowego, nie zakwestionowano jednak stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy. Stan ten, znajdujący także potwierdzenie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie o sygn. I SA/Wa 2172/13 z 21 maja 2014 r. wskazuje, że postępowania wszczęte dwoma wnioskami były prowadzone odrębnie i w obu sprawach wydano w dniu [...] maja 2013 r. decyzje o umorzeniu każdego z postępowań, oznaczone odrębnymi numerami. W tych okolicznościach nie jest uprawniony zarzut, że jedną decyzją orzeczono o umorzeniu dwóch niezależnie prowadzonych postępowań, tak uzasadniany zarzut naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a nie może odnieść skutku. Faktem jednak jest, że w opisie przedmiotu postępowania w sprawie oznaczonej nr [...], wymieniono oba nazwiska poprzedników prawnych skarżącego, co spowodowało wątpliwości strony dotyczące zakresu rozstrzygnięcia. Wątpliwości tych nie usunięto na drodze sprostowania decyzji, nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem prawidłowe niewątpliwie jest rozstrzygnięcie w zakresie odnoszącym się do postępowania identyfikowanego sygnaturą [...], dotyczącego mienia pozostawionego przez R. F. Również gdyby przyjąć, że w sprawie dotyczącej wniosku odnoszącego się do mienia pozostawionego przez H. S. zapadła już inna decyzja ostateczna w dniu [...] maja 2013 r., oznaczona numerem sprawy [...], to w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Nadto stwierdzenie nieważności mogłoby obejmować jedynie rozstrzygnięcie w zakresie już uprzednio rozpoznanym inną decyzją ostateczną, a nie w zakresie stanowiącym przedmiot sprawy o sygn. [...]. Także argumenty odnoszące się do stanu zdrowia skarżącego, powoływane w kontekście przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, nie mogły uzasadnić naruszenia art. 98 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. Brak wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. skutkuje uznaniem, że żądanie zostało wycofane. Postępowanie nie może się toczyć bez wniosku strony i z tego powodu podlega umorzeniu. Skutek wycofania żądania następuje po upływie ustawowego terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a., termin do zgłoszenia żądania podjęcia postępowania nie podlega przywróceniu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.