II SA/Ol 500/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Przedsiębiorstwo A karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.) zwanej dalej: u.t.d., oraz ustalenia protokołu kontroli nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 14 czerwca 2012 r. na autostradzie A6 skontrolowano autobus marki [...] (nr rejestracyjny: [...]) będący w użytkowaniu Przedsiębiorstwa A. W momencie kontroli wykonywany był międzynarodowy transport drogowy osób na linii regularnej z P. do O. Kierowca okazał do kontroli m.in.: wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem udzielonego Przedsiębiorstwu A oraz zezwolenie na linię regularną nr [...] z dnia [...] wydane przez Francuskie Ministerstwo Ekologii, Trwałego Rozwoju i Energii, a także dokumenty dotyczące trzech zmian do wskazanego zezwolenia. Z treści przedstawionych dokumentów organ wywiódł, że Przedsiębiorstwo nie posiada aktualnego zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii regularnej P.-O. W trakcie kontroli przesłuchano kierowcę J.K., który zeznał, że w firmie tej pracuje od 5 lat i od tego czasu wykonuje przewozy na linii regularnej oraz wyjaśnił, że nie wiedział, iż okazane zezwolenie nie obejmuje przewozów wykonywanych na tej linii. Z kolei przesłuchana jako świadek jedna z pasażerek wyjaśniła, że już kilka razy jeździła z tym przewoźnikiem i odjazdy zawsze były o podobnej porze. Podała, że w Internecie znajduje się rozkład jazdy na tej linii z przedstawionymi kolejnymi przystankami. Przedsiębiorstwo w trakcie prowadzonego postępowania wszczętego w sprawie wykonywania przewozów regularnych na linii P.-O. przesłało kopię zezwolenia nr [...] wraz z dwoma aneksami do niego oraz aneks do umowy z dnia [...] 2009 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem A a przedsiębiorcą C dotyczącej współpracy tych firm przy wykonywaniu przewozów w ramach zezwolenia nr [...]. W toku postępowania organ wystąpił również do Dyrektora Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, który w piśmie z dnia 23 sierpnia 2012 r. poinformował, że Przedsiębiorstwo nie posiada ważnych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych autokarem lub autobusem między Państwami Członkowskimi zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009r., s.88, zm.) zwanego: rozporządzeniem (WE) nr 1073/2009. Przedsiębiorstwo zostało zgłoszone jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] przez Ministerstwo Francji dla przedsiębiorcy B na obsługę regularnego zezwolenia w relacji P.-S., jednakże aneksem nr 2011/12 z dnia [...] 2011 r. do tego zezwolenia przedsiębiorca C został zgłoszony jako partner na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób, natomiast jako podwykonawca z zezwolenia tego zostało wykreślone Przedsiębiorstwo A. Ponieważ wykonywany w dniu kontroli przewóz, na podstawie zebranego materiału dowodowego, został zakwalifikowany jako międzynarodowy transport drogowy osób na linii regularnej P.-O., to zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 przedsiębiorca powinien posiadać zezwolenie na świadczenie usług regularnych na tej linii. Przepisy rozporządzenia dopuszczają świadczenie usług przez podwykonawcę pod warunkiem, że zostanie on wskazany w zezwoleniu. Jednakże Przedsiębiorstwo A aneksem nr 2011/2 z dnia [...] 2011 r. zostało wykreślone z zezwolenia nr [...]. W tej sytuacji w dniu kontroli, tj. 14 czerwca 2012 r. Przedsiębiorstwo nie było uprawnione do wykonywania przewozu na linii regularnej P.-O. Od tej decyzji Przedsiębiorstwo A wniosło odwołanie podnosząc, że posiadało wszystkie dokumenty uprawniające do realizacji regularnej międzynarodowej komunikacji. Podstawowym dokumentem uprawniającym do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów pasażerskich jest zezwolenie nr [...] z dnia [...]. W zezwoleniu tym, ważnym do [...] 2015 r., Przedsiębiorstwo jest wymienione pod pozycją 47 jako podwykonawca. Aneks do tego zezwolenia nr 2011/2 z dnia [...] 2011 r. dotyczył wymiany partnerów obsługujących linię do P., nie dotyczył on wykreślenia Przedsiębiorstwa A jako podwykonawcy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas kontroli w dniu 14 czerwca 2012 r. na autostradzie A6 autobusu marki [...] (nr rej. [...]) kierowca nie okazał ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Dyrektor Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD w piśmie z dnia 23 sierpnia 2012 r. potwierdził, że Przedsiębiorstwo nie posiada ważnych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych autokarem lub autobusem miedzy Państwami Członkowskimi zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1073/2009. Przedsiębiorstwo zostało zgłoszone jako podwykonawca do zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...], a następnie aneksem nr 2011/12 z dnia [...] 2011 r. do tego zezwolenia przedsiębiorca C został zgłoszony jako partner na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób, natomiast jako podwykonawca z zezwolenia zostało wykreślone Przedsiębiorstwo A. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odwołująca się Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, co skutkowało koniecznością nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł na podstawie lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo A wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że komunikacja na międzynarodowej trasie P.-O. jest prowadzona od 10 lat, zaś od dnia [...] jest ona prowadzona na podstawie zezwolenia nr [...] upoważniającego do obsługi tej linii do [...] 2015 r. Aneks do zezwolenia nr 2011/12 został odebrany z Ministerstwa Transportu Francji przez ich partnera przedsiębiorcę B i przekazany kierowcom Przedsiębiorstwa w dniu kontroli przez koordynatora linii w B. W tej sytuacji nie było możliwości wcześniejszego sprawdzenia tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 28 lutego 2013 r. oraz z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżąca Spółka wyjaśniła, że jest uprawniona do wykonywania przewozów na trasie O.-P.O. oraz przedłożyła dokument z Ministerstwa Transportu Francji - aneks nr 4 do zezwolenia nr [...] z dnia [...]. Stwierdziła, że z tego dokumentu wynika, że w wykazie podwykonawców załączonym do aneksu nr 2011/2 z dnia [...] 2011 r. omyłkowo pominięto Przedsiębiorstwo A. Przedsiębiorstwo nie zostało natomiast wykreślone z zezwolenia. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej ponownie podniósł, że na skutek aneksu nr 2 z dnia [...] 2011 r. Przedsiębiorstwo nie zostało wykreślone z załącznika do zezwolenia, a jedynie omyłkowo pominięte. Aneks ten nie został doręczony stronie skarżącej oficjalną drogą, tylko wręczono go kierowcom obsługującym linie w B. Kierowca autobusu na trasie P.-O. otrzymał ten aneks przed samą kontrolą. Natomiast podstawowym dokumentem upoważniającym do przewozu osób było zezwolenie nr [...], na podstawie którego strona skarżąca jako podwykonawca wykonywała przewozy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawa ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. z 2012 r. poz. 1265, ze zm) dalej: u.t.d. Z treści art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w międzynarodowym transporcie drogowym: a) wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego - dla linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; b) wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub organ innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym - dla linii komunikacyjnych niewykraczających poza obszar tych państw. Definicja przewozów regularnych została przez ustawodawcę zamieszczona w art. 4 pkt 7 u.t.d., zgodnie z którym przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1173). Natomiast procedura wydawania zezwoleń i charakter zezwoleń zostały określone w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009r., s.88, zm). Z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że zezwolenia są wydawane na rzecz określonego przewoźnika i nie mogą być przenoszone. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie, może, za zgodą właściwego organu państwa członkowskiego, na którego terytorium znajduje się miejsce odjazdu, świadczyć usługi przez podwykonawcę. W takim przypadku w zezwoleniu wskazuje się nazwę podwykonawcy. Jeśli zaś podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem wykonuje je z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 u.t.d.). W załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca w pkt 2.1 sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym - karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Natomiast pod popjęciem obowiązków lub warunków przewozu drogowego stosownie do art. 4 pkt 22 ppkt 1 u.t.d. należy rozumieć obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz. L 48 z 23.02.2011, str. 19). Przy czym wyjaśnić pozostaje, że surowość kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest uzasadniona ich prewencyjnym charakterem, co ma przymuszać przedsiębiorców do respektowania nałożonych na nich obowiązków, podyktowanych względami interesu publicznego. Kary pieniężne przewidziane w ustawie o transporcie drogowym mają charakter kary administracyjnej, której istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w tej ustawie. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kwestia istnienia lub braku winy po stronie przedsiębiorcy nie ma zatem co do zasady znaczenia dla wymiaru kary, który jest uzależniony od stwierdzenia obiektywnego faktu naruszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. III SA/Lu 525/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. na autostradzie A6 kontroli został poddany autobus marki [...] (nr rej. [...]) będący w użytkowaniu Przedsiębiorstwa A. Z zeznań kierowcy oraz jednego z pasażerów wynika, że w momencie kontroli wykonywany był międzynarodowy transport drogowy osób na linii regularnej z P. do O. Kierowca okazał do kontroli m.in.: wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem udzielonego Przedsiębiorstwu A oraz zezwolenie na linię regularną nr [...] z dnia [...] wydaną we Francji przez Ministerstwo Ekologii, Trwałego Rozwoju i Energii, oraz 3 aneksy do tego zezwolenia. Należy zauważyć, że w zezwoleniu nr [...] z dnia [...], wydanym przez francuskie Ministerstwo Ekologii, Trwałego Rozwoju i Energii dla przedsiębiorcy B na obsługę linii regularnej P.-Z.-P.-S.-L.-S., w załączniku dotyczącym firm - podwykonawców uprawnionych do wykonywania wskazanych przewozów, pod pozycją 47 jako podwykonawca zostało wymienione Przedsiębiorstwo A (k. 38-39 akt administracyjnych). Jednakże aneksem nr 2011/2 z dnia [...] 2011 r. do wskazanego wyżej zezwolenia przedsiębiorca C został zgłoszony jako partner na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych osób, a jako podwykonawca tego zezwolenia nie zostało już wskazane Przedsiębiorstwo A - pismo Dyrektora Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego - k. 46 akt adm. oraz kopia aneksu nr 2011/2 z dnia [...] 2011 r. - k. 55-60 akt adm., gdzie w załączniku do tego aneksu wskazano uprawnionych podwykonawców do przewozów bez skarżącej Spółki. Dopiero aneksem nr 4 z dnia [...] 2013 r. do zezwolenia nr [...], strona skarżąca została ponownie wskazana jako jeden z podwykonawców tego zezwolenia pod pozycja 12 (k. 81 akt sądowych). Należy zatem stwierdzić, że organy orzekające w tej spawie prawidłowo ustaliły, iż w trakcie wykonywania w dniu 14 czerwca 2012 r. przewozu regularnego na linii P.-O., strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozów na tej linii. W tej sytuacji zasadne było zastosowanie art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Bez wpływu dla merytorycznego rozpoznania w niniejszej sprawie oraz stwierdzenia braku posiadania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób pozostaje okoliczność, czy usunięcie skarżącej Spółki jako podwykonawcy na skutek aneksu nr 2 do udzielonego zezwolenia było następstwem świadomego zabiegu, czy też wynikło z pomyłki, jak to podnosiła Spółka na etapie postępowania sądowego oraz faktu, że francuski podmiot nie poinformował wcześniej skarżącej o dokonanych zmianach, co uniemożliwiło stwierdzenie pominięcia-usunięcia skarżącej jako podwykonawcy z udzielonego zezwolenia. Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla wzajemnych stosunków pomiędzy podmiotami wykonującymi przewóz na podstawie zawartej umowy o współpracy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.