II SA/Wa 838/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego F. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił F.B. udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podał, że spór pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a wskazanymi wyżej francuskimi firmami prowadzony był w oparciu o umowę pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Francuskiej w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, która została podpisana w Paryżu dnia 14 lutego 1989 r. Umowa ta określa zasady postępowania arbitrażowego prowadzonego przeciwko państwu z powództwa inwestora. Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej umowy spór powinien być rozstrzygnięty zgodnie z regułami arbitrażowymi Komisji Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętymi przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r. Wspomniane reguły określają również zasady dostępu osób trzecich do materiałów z postępowania arbitrażowego. Zgodnie z art. 32 ust. 5 tych reguł arbitrażowych, wyrok może zostać upubliczniony za zgodą stron. Organ wskazał też, że zwrócił się do podmiotów z grupy [...] o stanowisko w sprawie udostępnienia przedmiotowego orzeczenia i podmioty te zastrzegły poufność informacji zawartych w orzeczeniu, powołując się na ich wrażliwość oraz wartość handlową i zastrzegając jednocześnie, że treść wyroku nie może być ujawniona osobom trzecim. Zdaniem organu żądane orzeczenie nie może zostać ujawnione osobom trzecim również ze względu na zawartą w nim tajemnicę przedsiębiorstwa podmiotów z grupy [...] . Minister stwierdził, iż uprawnienie zawarte w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie uregulowanym w art. 5 tej ustawy, a w szczególności prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle orzecznictwa dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki: 1. informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub inny posiadający wartość gospodarczą, 2. informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Organ podał w związku z tym, że żądane orzeczenie zawiera fragmenty dotyczące: 1. składu produktów leczniczych podmiotów z grupy [...], będących przedmiotem postępowania arbitrażowego, 2. zawartość niejawnych dokumentów rejestracyjnych tychże produktów leczniczych, 3. szczegółowe informacje w zakresie podstaw odmowy ich harmonizacji, 4. dane osobowe pracowników lub zakontraktowanych konsultantów, 5. finansowe i organizacyjne informacje podmiotów z grupy [...] , nieujawnione do wiadomości publicznej i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz 6. inne informacje poufne. Następnie Minister Zdrowia wskazał, że w zakresie przesłanki pierwszej są to dane dotyczące procesu technologicznego, a tym samym stanowią one dla podmiotów istotną wartość gospodarczą. Dane te podlegają również ochronie na podstawie przepisu art. 34 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zgodnie z którym rejestr oraz dokumenty przedłożone w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do obrotu są dostępne dla osób mających w tym interes prawny, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie własności przemysłowej. W odniesieniu do przesłanki drugiej, zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01, informacja "staje się “tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. [...]Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanie danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy". Szczegółowe informacje, stanowiące przedmiot wniosku nie zostały nigdy podane do wiadomości publicznej, w szczególności nie zostały upublicznione ani przez podmiot odpowiedzialny, ani przez Ministra Zdrowia. W odniesieniu do przesłanki trzeciej, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2007 r., I CSK 444/06: "Zarówno art. 39 ust. 2 TRIPS [Porozumienia w Sprawie Handlowych Aspektów Praw Własności Intelektualnej], jak i art. 11 ust. 4 z.n.k. [ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji] nie precyzują dokładnie, jakim konkretnie działaniom ochronnym muszą być poddane tajemnice przedsiębiorstwa (informacje nieujawnione), aby można było traktować je jako poufne. W unormowaniach tych mówi się jedynie, że działania te muszą być “odpowiednie" (art. 11 ust. 4 z.n.k.), “rozsądne w danych okolicznościach" (art. 39 ust. 2 TRIPS). Ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku". W toku prowadzonego postępowania arbitrażowego, jak również w odpowiedzi na pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. o znakach [...] podmioty z grupy [...] zastrzegły poufność informacji zawartych w przedmiotowym orzeczeniu, powołując się na ich wrażliwość oraz wartość handlową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F.B. wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem zagwarantowanym w Konstytucji RP – art. 61, a ten przepis z kolei został uszczegółowiony ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem art. 32 ust. 5 Reguł Arbitrażowych UNCITRAL nie może wyłączyć bezpośredniego zastosowania Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na przepis art. 91 Konstytucji, zgodnie z którym w przypadku konfliktu pomiędzy umową międzynarodową ratyfikowaną bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, a ustawą, ustawa ma pierwszeństwo przed umową międzynarodową. Zainteresowany zwrócił też uwagę, że skoro orzeczenie zawiera fragmenty dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, to nie można twierdzić, jakoby samo orzeczenie jako całość stanowiło taką tajemnicę. Wskazał również, że podmioty z grupy [...] przesłały organowi wersję orzeczenia, z treści którego wyeliminowano fragmenty zawierające informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a zatem dysponuje on informacją w kształcie gwarantującym zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa. Wnioskodawca wniósł w związku z tym o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz udostępnienie żądanego orzeczenia w formie gwarantującej ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa podmiotów z grupy [...]. Minister Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył swoje wywody faktyczne oraz prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odniósł się też do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzając, że art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, doprecyzowany w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może naruszać uprawnień gwarantowanych na poziomie ustawowym innym podmiotom. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w przypadku, gdy informacja publiczna zawiera dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdanie pierwsze i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, czy dane przedsiębiorcy, objęte tajemnicą, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. W opinii organu przedmiotowe orzeczenie stanowi integralną całość i nie może zostać udostępnione w częściach, nie naruszając tajemnicy przedsiębiorstwa. Minister podkreślił, że podstawą ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jest art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie, jak sugeruje strona, art. 32 ust. 5 Reguł arbitrażowych UNCITRAL, przy czym ten ostatni przepis pozostaje w zgodności z ww. ustawą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F.B. zarzucił jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku, 2. art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, 3. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji. Wskazując na powyższe wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyraził wątpliwości, czy rzeczywiście organ ponownie rozpatrzył sprawę, skoro zaskarżona decyzja jest powieleniem poprzedzającej ją decyzji. Wskazał też, że jakkolwiek organ mógł ograniczyć dostęp do informacji publicznej w postaci żądanego orzeczenia, to nie mógł całkowicie odmówić dostępu do tej informacji, a to w odniesieniu do fragmentów, które nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto organ nie uzasadnił, dlaczego nie jest możliwe udostępnienie orzeczenia w takim kształcie, skoro podmioty z grupy [...] zastrzegły brak zgody na udostępnienie tylko części informacji. Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z praktyką innych państw, zdecydowana większość wyroków arbitrażowych wydanych w wyniku postępowań, w których państwa są stroną pozwaną, jest dostępna publicznie. Nie zgodził się też ze stanowiskiem, że wyrok dotyczy podmiotów ze sfery prywatnej i nie zawiera istotnych informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem takich funkcji. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż żądana informacja w postaci kopii orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, posiada przymiot informacji publicznej w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", natomiast Minister Zdrowia jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem pozostaje również, że materialnoprawną podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W realiach niniejszej sprawy odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika z powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. podmiotów z grupy [...] . Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, chodzi w ww. przepisie o tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalnianiu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W myśl tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby móc zbadać prawidłowość podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji, Sąd winien dysponować całością akt postępowania przed organem, w tym kopią przedmiotowego orzeczenia. Organ przesłał do Sądu kopię orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w języku angielskim oraz kopię powyższego orzeczenia z zaczernionymi fragmentami, które zdaniem podmiotów z grupy [...] , zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd powołując się na ustawę z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (j.t. Dz. U. Nr 43, poz. 224 ze zm.), wezwał organ do nadesłania ww. dokumentów przetłumaczonych na język polski. Minister Zdrowia w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. poinformował, że nie dysponuje polskojęzyczną wersją orzeczenia. Ponadto wskazał, że nie toczyło się przed nim nigdy postępowanie, które uzasadniałoby potrzebę tłumaczenia tego dokumentu. Natomiast przepis art. 5 ustawy o języku polskim odnosi się do podmiotów wykonujących zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a Minister Zdrowia nie wykonywał i nie wykonuje takich czynności. Organ podniósł jednocześnie, że dokonanie tłumaczenia orzeczenia pociągałoby za sobą poniesienie wydatku z finansów publicznych, a brak jest podstawy prawnej do takiego działania, które w dodatku mogłoby narazić organ na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Takie stanowisko Ministra Zdrowia uniemożliwia Sądowi zbadanie, czy istotnie przedmiotowe orzeczenie zawiera informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Mając na względzie, że informacje objęte tajemnicą dotyczą, jak podaje organ, składu produktów leczniczych podmiotów z grupy [...] , niejawne dokumenty rejestracyjne tychże produktów leczniczych, szczegółowe informacje w zakresie podstaw odmowy ich harmonizacji, dane osobowe pracowników lub zakontraktowanych konsultantów, finansowe i organizacyjne informacje podmiotów z grupy [...], nieujawniane do wiadomości publicznej i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz inne informacje poufne, niewątpliwie wyrażone są w specjalistycznym i fachowym języku używanym w branży farmaceutycznej, trudno zrozumiałym dla laików. Zastanowienia wymaga w tym kontekście, na jakiej podstawie, nie dysponując tłumaczeniem orzeczenia, organ ustalił, że faktyczne informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy orzeczenie zawiera. Sąd nie podziela przy tym poglądu Ministra Zdrowia, że nie odnosi się do niego przepis art. 5 ustawy o języku polskim, gdyż dotyczy podmiotów wykonujących zadanie publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy, język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, a nie ulega wątpliwości, iż Minister Zdrowia jest konstytucyjnym organem państwa. Bezspornie też prowadził postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, w którym był zobowiązany przestrzegać przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80. Minister Zdrowia jest bez wątpienia podmiotem wykonującym zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem ma obowiązek dokonywać wszelkich czynności urzędowych oraz składać oświadczenia w języku polskim (...), jak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim. W ocenie Sądu prowadzone przez organ postępowanie nie spełnia wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wymogów zawartych we wspomnianych przepisach art. 7, 77 80 § 1 oraz art. 6 K.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozpatrując ponownie wniosek skierowany w przedmiocie informacji publicznej, Minister Zdrowia będzie zobowiązany działać zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, prowadząc postępowanie w języku polskim jako urzędowym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w myśl art. 200, powołanej ustawy.