IV SAB/Gl 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. M.K. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. M.K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] i stwierdza, że bezczynność Komornika Sądowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądza od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. M.K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 marca 2013 r., przesłanym faksem do kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. – M. K., K.B. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie liczby otrzymanych przez tego Komornika do wykonania orzeczeń sądowych o roszczenia pieniężne i niepieniężne, o zabezpieczenie roszczeń oraz innych tytułów do wykonania, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, a także liczby sporządzonych protokołów stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sądowego lub przed wydaniem orzeczenia na zarządzenie sądu lub prokuratora ze wskazaniem w jaki sposób i z jakim efektem sprawy te zostały załatwione, jak również podania, na jakim etapie są sprawy niezałatwione, w tym wyodrębnienie spraw, które są spoza właściwości Sądu Rejonowego w Z. z zaznaczeniem, we wszystkich przywołanych wyżej sprawach, sygnatur akt sądowych i komorniczych oraz uwzględnienie ich podziału za miesiąc styczeń, luty i lipiec 2012 r. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał przepis art. 6 ust. 3 lit. d) i e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawa o dostępie do informacji publicznej". Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Z. – M. K. nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 5 marca 2013 r. K.B. w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. sporządził skargę na bezczynność M. K.- Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. i wniósł o zobowiązanie wymienionego organu do załatwienia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentował, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, organ nie udzielił żądanej informacji publicznej i nie poinformował, że żądana informacja zostanie udzielona w innym terminie. Podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, co wynika z art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy, a informacja ta jest udostępniana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkami określonymi w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej samej ustawy. W odpowiedzi na skargę Komornik Sądowy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że do udzielenia informacji stanowiącej tajemnicę zawodową, organ egzekucyjny uprawniony jest jedynie w odpowiedzi na wezwanie Sądu bądź Prokuratora, który na podstawie art. 180 § 1 Kodeksu postępowania karnego, może wydać postanowienie o zwolnieniu z tajemnicy zawodowej. Komornik udziela stosownych informacji także na żądanie wierzyciela, którego roszczenie stwierdzone jest tytułem wykonawczym lub tytułem egzekucyjnym. Podniósł, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, organ egzekucyjny, który prowadzi egzekucję lub który jest właściwy do jej prowadzenia, udziela wierzycielowi informacji, czy przeciwko dłużnikowi prowadzone jest przez ten organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne, a jeżeli tak, powiadamia go o stosowanych sposobach egzekucji oraz o wysokości wyegzekwowanych roszczeń, a także o aktualnym stanie sprawy (art. 7601 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślił, że przekazanie informacji dotyczących oznaczenia konkretnych sygnatur komorniczych oraz przyporządkowanych do nich sygnatur sądowych wraz z informacjami dotyczącymi tego, na jakim etapie jest postępowanie i innych żądanych informacji, osobom nieupoważnionym lub postronnym narazić może na skargi stron na czynności komornika. Nadto, informacje nie podlegające tajemnicy zawodowej m.in. sprawozdanie statystyczne półroczne lub roczne, umieszczone jest na stronie internetowej Krajowej Rady Komorniczej oraz właściwej Izby Komorniczej. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedzi na wniosek przesłany drogą telefoniczną (fax), organ wskazał, że w związku z niemożnością odczytania otrzymanego pisma, wniosek nie został zarejestrowany w Kancelarii tegoż Komornika. W piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. skarżący domagał się szybkiego rozpatrzenia skarg złożonych na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do brzmienia art. 3 § 1 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Natomiast według art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej, do której organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, np. do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to, nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. M.K. w zakresie rozpoznania żądań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. W ocenie składu orzekającego na wstępie należy rozstrzygnąć, czy żądane informacje należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do tej informacji, określa zarówno jej zakres podmiotowy (wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku - art. 4 ust. 1) i przedmiotowy (art. 1 ust. 1) oraz procedurę i tryb jej udostępniania (art. 6, art. 7 i art. 13). W świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że komornik jest władzą publiczną i z tej racji obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, co potwierdza stosowne orzecznictwo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.03.2011 r. o sygn. akt II SO/Kr 23/10, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.01.2004 r. o sygn. akt SK 26/03, OTK-A 2004/1/3) oraz przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 3a i art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 231, poz. 1376 z późn. zm.), zgodnie z którym komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym i wykonuje czynności na własny rachunek oraz prowadzi kancelarię komorniczą. Z przywołanych przepisów wynika, że komornik sądowy ma status funkcjonariusza publicznego, a także jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co niewątpliwie pozwala umieścić go w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania posiadanej informacji publicznej, o ile oczywiście informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca ma walor informacji publicznej. Podstawowym zadaniem komornika jest wykonywanie orzeczeń sądowych i innych tytułów egzekucyjnych w sprawach o roszczenia pieniężne i niepieniężne oraz dokonywanie zabezpieczenia tych roszczeń. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej, ściśle powiązanym z prawem do sądu, a więc prawem do realizacji wyroku sądowego (art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Komornikowi w zakresie czynności egzekucyjnych przysługują uprawnienia do władczego kształtowania sytuacji innych podmiotów. Zgodnie z art. 758 Kodeksu postępowania cywilnego komornik jest szczególnego rodzaju organem egzekucyjnym wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób, jak i wobec innych instytucji publicznych (por. E. Wengerek, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne, Warszawa 1998, s. 74). Został on upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej. (art. 761 i art. 765 K.p.c.). Zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej. Komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę. Nie są też organem władzy sądowniczej z uwagi na odmienność funkcji, nie polegającej na wymierzaniu sprawiedliwości - art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach i egzekucji). Komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny. W tym miejscu należy zauważyć, że działalność komornika mieści się w sferze działania Państwa określanej jako imperium. W zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdą się zatem tylko te informacje, które dotyczą pełnienia funkcji publicznej przez komornika sądowego. Prowadzenie działalności na własny rachunek oznacza, że istnieje sfera działalności komornika niezwiązana z funkcją publiczną funkcjonariusza, poza zakresem czynności wykonywanych w ramach władztwa publicznego, gdzie komornik występuje jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, czy strona stosunków cywilnoprawnych (np. koszt prowadzenia i wyposażenia kancelarii, jak również osiągane dochody), bowiem wykonuje on czynności w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek w celach zarobkowych. Konkludując, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej;- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 omawianej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 omawianej ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;- może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13). Jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie komornik nie udzielił żadnej odpowiedzi. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej, ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest nią każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności przykładowo wymienionych i zgrupowanych w art. 6 tej ustawy, co pozwala na określenie kryteriów wyróżniających informację publiczną. Natomiast dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28). W judykaturze podniesiono, że "dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu zadań publicznych.". Prawo do informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmuje m. in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Żądania wymienione we wniosku skarżącego mogą zostać zakwalifikowane do dwóch kategorii spraw spośród wymienionych w sposób przykładowy w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. do informacji o przedmiocie działalności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz informacji wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), jak również do informacji o stanie spraw przyjmowanych przez te podmioty (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d-f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Z dyspozycji art. 20 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika bowiem obowiązek komornika do zachowania w tajemnicy wszelkich okoliczności związanych z dokonanymi lub planowanymi czynnościami egzekucyjnymi oraz do nieudzielania informacji osobom innym niż uczestnicy postępowania. Przepis ten jest zgodny z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Z kolei stosownie do ust. 3 tego przepisu nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Tymczasem Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Z. dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności, bowiem nie udzielił odpowiedzi na żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. Na podstawie cytowanego powyżej art. 149 § 1 w związku z art. 286 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. do załatwienia wniosku skarżącego, a termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł również o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,- zł.