VIII SA/Wa 386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak:[...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" z siedzibą w W. reprezentowanej przez przewodniczącego T. L. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. L. działając w imieniu "[...]" z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie skanu Ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Nr 2 Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2012 roku w sprawie udostępniania informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Minister Finansów orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając odmowę m.in. koniecznością ochrony danych osobowych zawartych w Ewidencji, jednocześnie uwzględniając stanowisko sądów administracyjnych, że ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Finansów stwierdził także, iż żądane informacje określone we wniosku skarżącej dotyczą ujawnienia przez organ, jakim jest Minister Finansów, powierzonych mu indywidualnych danych osób oraz podmiotów. Jednocześnie zwrócił uwagę na fakt, że podstawą prowadzenia ewidencji są dane osobowe takie jak imię i nazwisko, adres zamieszkania, adres e-mail. Dlatego też – w ocenie organu – nie jest możliwe przekazanie skanu ewidencji bez ujawnienia tych danych. Minister Finansów zauważył także, iż ewidencja zawiera dane określone w § 5 ust. 2 zarządzenia Nr 2 Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2012 roku w sprawie udostępniania informacji publicznej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedmiotowym określonym we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: – art. 7, art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, – art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f) i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., – art. 6-9 oraz art. 107 § 3 in fine k.p.a. Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji podniosła, iż jest ono nieuprawnione, gdyż w przypadku występowania danych podlegających ochronie, występujących w tekście dokumentu, gdzie pozostałe dane podlegają udostępnieniu bez ograniczeń dokonuje się jedynie anonimizacji danych chronionych. Nadto wskazała, iż z decyzji Ministra nie wynika, czy podstawą odmowy jest art. 5 ust. 1, czy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i brak jest uzasadnienia faktycznego obrazującego jakie pozycje, w którym roku, zawierają dane chronione. Konkludując skarżąca wskazała, iż jedynie część ewidencji wniosków o informację publiczną prowadzonej w Ministerstwie Finansów polega ochronie, a pozostała część powinna zostać udostępniona. Dlatego też Minister powinien udostępnić te informacje publiczne z ewidencji, które nie podlegają ograniczeniu, a "zasłonić" dane osobowe wnioskodawców (jeżeli podlegają ochronie), bądź wydać decyzję odmowną w zakresie danych chronionych, czego nie uczynił. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wyjaśnił, iż ze względu na fakt, iż we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca wyraźnie zażądała przekazania skanu Ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a skan jest wiernym odwzorowaniem oryginału, to informacje zawarte w tej postaci nie mogą być udostępnione z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych zawartych w oryginale ww. Ewidencji. Minister Finansów wskazał, iż Ewidencja wniosków o udostępnienie informacji publicznej zawiera dane podlegające ochronie w pkt 3 i 4 § 5 ust. 2 zarządzenia Nr 2 Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2012 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Punkt 3 zawiera "określenie zakresu przedmiotowego wniosku", gdzie bardzo często zakres przedmiotowy wniosku obejmuje dane podlegające ochronie, umożliwiające identyfikację wnioskodawcy. Natomiast punkt 4, czyli "oznaczenie wnioskodawcy" w Ewidencji składa się z dwóch rubryk. Pierwsza rubryka zawiera dane umożliwiające identyfikację wnioskodawcy (jego nazwę, w przypadku osób fizycznych imię i nazwisko), a druga rubryka informacje ułatwiające kontakt z wnioskodawcą (adres wnioskodawcy, adres e-mail, numer telefonu). Zdaniem Ministra Finansów nie są to więc dane marginalne, a tylko podstawowe dane, na których bazuje Ewidencja wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Nadto skarżąca wniosła o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której nie można udostępnić po ujawnieniu danych osobowych, jak i włączenie do akt sprawy upoważnienia do podpisania decyzji udzielonego przez Ministra Finansów osobie, która złożyła podpis na decyzji. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie: – art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; – art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż w jej ocenie w decyzjach Ministra Finansów nie dokonano wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 32 Konstytucji RP, jak i błędnie oceniono zakres art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co stoi w sprzeczności z przepisami art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, skarżąca wskazała, iż niezasadnym jest nie udostępnianie informacji publicznej, a wydanym rozstrzygnięciom zarzuciła wady ich uzasadnień oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż żądanie udostępnienia skanu ewidencji nie wyklucza anonimizacji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż ochrona danych prawem chronionym w dokumencie może nastąpić poprzez anonimizację, jednak nie w sytuacji wyraźnego żądania udostępnienia skanu dokumentu. Stwierdził, że zabieg taki ma sens jedynie w przypadku, gdy anonimizacji podlega tylko niewielka ilość danych, a po jej dokonaniu informacja będzie nadal czytelna i zrozumiała, a przede wszystkim nadal będzie odzwierciedlała rzeczywistą treść tego dokumentu. Minister Finansów stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ilość danych, które nie podlegają udostępnieniu stanowi meritum Ewidencji, co skutkuje uznaniem, że po ich usunięciu, dokument straciłby istotę oraz integralność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając skargę według ww. kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Ministra Finansów o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Spornym pozostaje kwestia oceny, czy udostępnienie dokumentów o przekazanie których wnioskowała skarżąca, tj. skanu Ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt. 1 zarządzenia Nr 2 Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2012 roku w sprawie udostępniania informacji publicznej, podlega ograniczeniom określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, iż jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Równocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast ust. 2 art. 5 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Organ władający informacją publiczną winien dokonać zatem oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż Minister Finansów w wydanym zarządzeniu Nr 2 z dnia 12 stycznia 2012 roku w sprawie udostępniania informacji publicznej (niepublikowane, k. 7 akt administracyjnych – dopisek Sądu), w rozdziale 2 określił tryb postępowania z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 ww. zarządzenia nr 2 Biuro (przez które rozumie się Biuro Ministra zgodnie z § 2 pkt 1 tegoż zarządzenia - dopisek Sądu) prowadzi ewidencję wniosków, zwaną dalej ewidencją. Stosownie do ust. 2 § 5 w ewidencji zamieszcza się w szczególności: 1) datę wpływu wniosku do Ministerstwa; 2) numer sprawy, pod którą zarejestrowany jest wniosek; 3) określenie zakresu przedmiotowego wniosku; 4) oznaczenie wnioskodawcy; 5) nazwę komórki udostępniającej informację; 6) sposób i termin rozpatrzenia wniosku, w tym adnotację o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji; 7) informację o wysokości opłaty. Sąd zauważa, iż przedmiotem wniosku skarżącej było udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie skanu (podkreślenie Sądu) opisanej wyżej Ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w ww. § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Nr 2 Ministra Finansów z dnia 12 stycznia 2012 roku. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Finansów uznał, iż brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącej wnioskowanego dokumentu, gdyż zawiera on informacje podlegające prawnej ochronie. Skan Ewidencji będący wiernym odzwierciedleniem oryginału zawierałby bowiem dane osobowe wnioskodawców (także osób fizycznych) takie jak: imię i nazwisko, adres zamieszkania, adres e-mail, które są podstawą prowadzenia ewidencji. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dlatego też – w ocenie Sądu – za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Finansów, iż nie jest możliwe przekazanie skarżącej (zgodnie z jej żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r.) skanu Ewidencji bez ujawnienia powierzonych Ministrowi Finansów indywidualnych danych osób oraz podmiotów. Dane te podlegają bowiem ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Jednocześnie Sąd zauważa, iż ochrona danych prawem chronionym w dokumencie może nastąpić poprzez ich anonimizację. Jednakże wobec treści żądania skarżącej tj. przekazanie skanu Ewidencji, bez wyraźnego wskazania, iż może on zawierać zanonimizowane dane osobowe, Minister Finansów zobligowany był do jego rozpoznania zgodnie z żądaniem. Dlatego też za bezprzedmiotowe Sąd uznał twierdzenia skarżącej, iż żądanie udostępnienia skanu Ewidencji nie wyłącza możliwości anonimizacji. W ocenie Sądu uznanie, że wnioskowany skan Ewidencji zawiera dane osobowe podlegające prawnej ochronie przesądza, iż nie mogą one zostać udostępnione osobom trzecim. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Ministra Finansów, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania żądanego skanu Ewidencji. W rezultacie, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Minister Finansów wydał decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji, zgodnie z art. 107 k.p.a. Sąd uznał także, iż Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał za bezzasadne. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.