II SAB/Wa 184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku G. P. z dnia [...] marca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości rzecz skarżącego G. P. kwotę 340,- (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący G. P. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich obowiązujących dokumentów (umowy, porozumienia, decyzje administracyjne, dokumenty opisujące zasady bezpieczeństwa wymiany informacji, dokumenty opisujące protokoły komunikacyjne i inne związane z udostępnieniem danych we wskazanym poniżej zakresie, rejestry udostępnień określające, kto przekazał, kiedy przekazał i w jakiej formie) regulujących udostępnienie danych z bazy Powszechnego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) z Ministerstwa Sprawiedliwości, pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, podmiotów i osób uzyskujących dostęp do danych PESEL za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości. Dodał jednocześnie, że wniosek obejmuje wszystkie dokumenty ze wszystkimi załącznikami, które są obowiązujące na dzień składania wniosku, jak również wniósł o załączenie do odpowiedzi listy udostępnionych dokumentów. Niezależnie od powyższego dodał, iż mają to być kserokopie wyżej wymienionych dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem i przekazane pisemnie listem poleconym. Ponadto poinformował we wniosku, że do załatwienia niniejszej sprawy został przez niego upoważniony radca prawny R. K. i dalszą korespondencję, mocą art. 40 § 1 k.p.a., należy kierować do wymienionego pełnomocnika na adres ul. [...] w W. Organ pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez przesłanie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa wyjaśniając, że nie znajduje podstaw prawnych do dokonywania doręczeń kierowanej do niego korespondencji do rąk pełnomocnika do czasu otrzymania pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził, że złożony przez niego wniosek określa wnioskodawcę, przedmiot wniosku, sposób udostępnienia informacji i jest przez niego (wnioskodawcę) podpisany. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa w żaden sposób trybu ustanowienia pełnomocnika, zaś przepisy ogólne stanowią, iż pełnomocnictwo składa pełnomocnik przy pierwszej wykonywanej przez siebie czynności, zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik takiej czynności dotychczas nie wykonywał i w tej sytuacji brak jest podstaw do żądania pełnomocnictwa. Natomiast strona ma prawo dowolnie wskazać adres do doręczeń i nie jest w tym przypadku potrzebny jakikolwiek dokument poza poświadczeniem strony, zaś to jest ujęte we wniosku. Z kolei organ pismem z dnia [...] marca 2013 r., adresowanym do skarżącego, stwierdził, że informacje zawarte we wniosku skarżącego nie dotyczą wyłącznie wskazania adresu do doręczeń, lecz również wyznaczenia pełnomocnika do jego reprezentowania, zaś takie pełnomocnictwo musi zostać przyjęte przez osobę, której jest ono udzielone i w tej sytuacji ponownie poinformowano skarżącego o konieczności doręczenia pełnomocnictwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący G. P. wniósł o nakazanie organowi wydania decyzji w sprawie lub nadesłania żądanych informacji, obciążenie kosztami postępowania, stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa i zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu natomiast powołał się na argumentację zawartą już w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., akcentując, że wskazanie adresu pełnomocnika, jako adresu do doręczeń, niezależnie od faktu udzielenie pełnomocnictwa, jego zakresu czy treści jest czynnością dozwoloną i nie wymaga żadnego dokumentu poza jego oświadczeniem, które było zawarte we wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że jest zdeterminowany do realizacji wniosku skarżącego i zgromadził już wymaganą dokumentację, zaś w odniesieniu do jednego z dokumentów rozważane jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto przepisy k.p.a. nie wskazują, że pełnomocnictwo ma być dołączone przy pierwszej czynności, zaś skarżący nie zauważa, że "pierwszą czynnością" byłoby odebranie doręczonej przez organ informacji publicznej, w tym decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego organ musi mieć pewność, że wskazana osoba nie tylko odbierze doręczoną informację, ale i ją przekaże wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Minister Sprawiedliwości zalicza się do organów władzy publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem organ winien był ocenić żądaną informację w tych kategoriach i ewentualnie ją udostępnić, bądź też w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, ograniczyć do niej dostęp, a w konsekwencji wydać na podstawie art. 16 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na chronioną prawem tajemnicę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości deklaruje wolę rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże warunkuje ją od nadesłania przez skarżącego oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania go, o którym wspomniał w wymienionym wniosku. Wobec powyższego, w tym miejscu należy wskazać na przepis art. 16 ust. 2 ustawy, w myśl którego do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, że w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem udzielonych pełnomocnictw, jest ograniczone tylko do etapu wydawania decyzji, zaś sama ustawa w żadnym stopniu nie reguluje kwestii związanych z pełnomocnictwem. Jednakże, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że na etapie złożenia wniosku wymagane jest już złożenie pełnomocnictwa zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, to wszak w przepisach tych po pierwsze nie przewiduje się, iż musi być adnotacja o przyjęciu pełnomocnictwa, zaś po drugie, to na ewentualnym pełnomocniku, a nie na skarżącym, spoczywa, zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a., obowiązek dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa i w tej sytuacji, jeśli organ uważał owo pełnomocnictwo za niezbędne do załatwienia wniosku skarżącego, to winien był się zwrócić o ten dokument do wskazanego z imienia i nazwiska pełnomocnika, a nie do skarżącego. Ponadto pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, a informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy mówiąc, pełnomocnik musi być ujawniony przed organem administracji poprzez wskazanie jego osoby i skarżący w formie pisemnej zadośćuczynił tej powinności, wskazując na osobę pełnomocnika we wniosku. Wobec powyższego, organ jest w dyspozycji niezbędnych danych do kontaktowania się z pełnomocnikiem. Niezależnie od powyższego, skarżący we wniosku podaje przede wszystkim adres do doręczeń, zaś organ nie musi mieć pewności, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, że "wskazana osoba nie tylko odbierze doręczoną informację, ale i ją przekaże wnioskodawcy", bowiem składając takie oświadczenie woli wymieniony uczynił to we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, by następnie ponieść wynikające z tego ewentualne konsekwencje. Skoro zatem do chwili obecnej organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., to wobec powyższego pozostaje on w bezczynności w jego załatwieniu. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), należało orzec jak w sentencji wyroku.