II GSK 432/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Korycińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od A. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął na podstawie ustaleń organów, że w dniu [...] marca 2012 r. o godzinie [...], na płatnym odcinku autostrady A4, w Miejscu Obsługi Podróżnych R., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Podczas kontroli drogowej ustalono, że kierujący zespołem pojazdów dnia [...] marca 2012 r. o godz. [...] wjechał na płatny odcinek drogi krajowej DK18_0036,7_PEF_0(79) bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. powoływanej dalej jako u.d.p.). Powyższy fakt został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr DK18_0036,7_PEF_0(79) zainstalowaną w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów samochodowych, została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433). Na tej podstawie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Decyzję wydano w oparciu o art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako K.p.a.). W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez nałożenie takiej samej kary za ten sam czyn również dwoma innymi decyzjami, naruszenie przepisów i wytycznych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., poprzez naliczenie trzykrotnej kary za brak opłaty elektronicznej wymaganej za przejazd autostradą A4 na odcinku [...]; a także bezpodstawne przyjęcie, że pojazd, którym poruszał się skarżący posiadał masę i cechy stanowiące podstawę do uznania obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego sprawy; art. 9 K.p.a. w zakresie, w jakim organ nie udzielił stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, co do jej praw w postępowaniu administracyjnym; art. 10 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu; a także art. 81 K.p.a., poprzez nieprzyznanie stronie prawa do wypowiedzenia się co do stanu faktycznego i dowodów zebranych przez organ. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p., pkt 3 lit. a załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej są niesporne. Kierujący zespołem pojazdów w dniu [...] marca 2012 r. o godz. [...] nie uiścił opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej [...]. Zdaniem organu przyczyny nieuiszczenia opłaty nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Kierujący pojazdami samochodowymi, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Zarzut, że postępowanie było prowadzone bez tłumaczenia na język, którym posługuje się strona, organ uznał za bezzasadny w związku z regulacją art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). Organ wyjaśnił, że kierujący zespołem pojazdów w dniu [...] marca 2012 r. trzykrotnie nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazdy po trzech różnych odcinkach dróg krajowych. Każdy zarejestrowany przejazd pojazdu naruszającego obowiązek uiszczenia opłaty powinien stanowić odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i do nałożenia odrębnej kary, co w konsekwencji prowadzi do nałożenia trzech kar pieniężnych za trzy przejazdy bez uiszczenia opłaty. W konkluzji organ stwierdził, że strona, wykonując przejazd zespołem pojazdów w dniu [...] marca 2012 r. po płatnym odcinku drogi krajowej nr 18, tj. [...], była obowiązana do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a niedopełnienie tego obowiązku spowodowało nałożenie na kierującego zespołem pojazdów kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. F. wniósł o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację zawartą już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący dodał, że postępowanie administracyjne w sprawie trwało niespełna godzinę podczas jednej kontroli drogowej. W takiej sytuacji skarżący w trakcie kontroli drogowej i postępowania administracyjnego nie miał możliwości sprawdzenia wiarygodności zarzutu, zalogowania się do systemu viaToll i sprawdzenia sald na rachunku oraz not obciążeniowych, powołania pełnomocnika, skorzystania z prawa przeprowadzenia dowodu w postaci dokumentu reklamacyjnego lub przesłuchania w charakterze świadka np. osoby odpowiadającej w firmie za uiszczanie elektronicznej opłaty albo przełożonego. Nie zostało mu również zapewnione prawo zgłaszania uwag i wniosków do protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia faktyczne odmienne od tych, które były podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Pomimo zmiany podstawy faktycznej rozstrzygnięcia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD z dnia [...] czerwca 2012 r. organ ustalił bowiem, że kierujący zespołem pojazdów w dniu [...] marca 2012 r. o godz. [...] nie uiścił opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 18 [...]. Natomiast zdaniem Sądu I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję organ ustalił, że opłata ta nie została uiszczona za przejazd w dniu [...] marca 2012 r. po autostradzie A4 na odcinku [...]. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, organ wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nie sprostał zadaniu stawianemu przez normę art. 107 § 3 K.p.a., zarówno gdy idzie o objaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, jak i o spójność uzasadnienia z zawartym w osnowie rozstrzygnięciem. Przyjęcie przez organ w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, że skarżący przejechał bez opłaty innym odcinkiem drogi, niż ten, który był podstawą nałożenia kary decyzją z dnia [...] marca 2012 r. i utrzymanie w mocy decyzji, której podstawę stanowiły odmienne ustalenia faktyczne, zdaniem Sądu I instancji, kwalifikuje się jako mogące mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchybienia procesowe organu uniemożliwiły Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Sąd nakazał organowi wyeliminowanie wszelkich błędów i niedokładności, które uniemożliwiły skontrolowanie poprawności działania organu, a także odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących wykonywania jednego przejazdu tym samym odcinkiem drogi krajowej oraz zarzutów związanych z trzykrotnym ukaraniem za jeden czyn określony w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., którego skarżący dopuścił się w trakcie jednego przejazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/12 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nie poddaje się kontroli legalności, gdyż uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z przyjętym rozstrzygnięciem, albowiem organ przyjął za jej podstawę ustalenia faktyczne dotyczące przejazdu skarżącego po innym odcinku drogi niż wynikało to z utrzymanej w mocy decyzji tego organu z dnia [...] marca 2012 r. Tymczasem oba rozstrzygnięcia administracyjne w tej sprawie mają za podstawę ten sam stan faktyczny – przejazd bez uiszczenia opłaty odcinkiem drogi krajowej nr 18, [...], w dniu [...] marca 2012 r., o godz. [...]. Rozwijając ten wątek, wnoszący skargę kasacyjną podał, że w dniu [...] marca 2012 r. w MOP R., znajdującym się na płatnym odcinku autostrady A4 [...] został zatrzymany do kontroli pojazd wraz z przyczepą, którymi kierował A. F. W chwili zatrzymania do kontroli stwierdzono, że skarżący wjechał na płatny odcinek autostrady A4 [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W toku kontroli, na podstawie analizy danych zgromadzonych w systemie elektronicznym, stwierdzono ponadto dwa inne przypadki przejazdu przez skarżącego tym samym zespołem pojazdów po innych, również płatnych odcinkach dróg. Jeden z tych odcinków przejechanych bez uiszczenia opłaty w dniu [...] marca 2012 r. o godzinie [...] to odcinek autostrady A4 [...]. W tym samym dniu o godzinie [...] skarżący przejeżdżał również, bez uiszczenia stosownej opłaty odcinkiem drogi krajowej nr 18 [...]. Okoliczności te znajdują swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli z dnia [...] marca 2012 r., który skarżący podpisał bez zastrzeżeń. W tym stanie faktycznym, w zakresie każdego ze stwierdzonych naruszeń wszczęte zostały odrębne postępowania administracyjne. Każde z prowadzonych postępowań zakończyło się decyzją administracyjną o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za przejazd po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczyła stanu faktycznego polegającego na przejeździe w dniu [...] marca 2012 r. o godz. [...] bez uiszczenia opłaty po odcinku drogi krajowej nr 18, [...], co w sposób jednoznaczny wynikało z uzasadnienia tej decyzji. Organ wyraźnie określił, że zatrzymanie pojazdu i jego kontrola miały miejsce w MOP R., odcinek autostrady A4 [...], ale organ wyjaśnił zarazem, że kara dotyczyła naruszenia polegającego na przejeździe po płatnym odcinku drogi krajowej nr 18 określonym na podstawie zapisu z bramownicy kontrolnej o nr DK18_0036,7_PEF_0(79), tj. umieszczonej na odcinku [...]. W skardze kasacyjnej organ postawił ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 oraz art. 138 K.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ocenę działań organów administracji przez pryzmat błędnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w materiale sprawy, przejawiających się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących wykonywania jednego przejazdu tym samym odcinkiem drogi krajowej oraz zarzutów związanych z trzykrotnym ukaraniem jego osoby za jeden czyn określony w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Według organu kierujący zespołem pojazdów dopuścił się trzech odrębnych naruszeń, z których każde sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3 000 zł, ponieważ trzykrotnie w różnych miejscach (poruszając się po różnych odcinkach dróg krajowych) w różnym czasie, dopuścił się naruszenia przewidzianego w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stan faktyczny każdej z tych spraw był wobec tego całkowicie odmienny i dlatego wszczęto i prowadzono trzy odrębne postępowania w tych trzech sprawach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że organ administracji dopuścił się istotnych naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Według Sądu w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. organ przyjął, że kara została wymierzona za przejazd w dniu [...] marca 2012 r. po autostradzie A4 na odcinku [...], natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy tę wcześniejszą decyzję ten sam organ przyjął, że naruszenie prawa (przejazd bez uiszczenia opłaty) miało miejsce w tym samym dniu i w tym samym czasie na odcinku drogi krajowej nr 18 [...]. Odnosząc się do tego stanowiska Sądu I instancji, można posłużyć się sformułowaniem użytym przez Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i stwierdzić w tym przypadku, że Sąd nie sprostał zadaniu stawianemu przez przepisy p.p.s.a. określające zasady kontroli zaskarżonych decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji niestarannie i w rezultacie błędnie odczytał decyzję z [...] marca 2012 r. biorąc miejsce przeprowadzenia kontroli ([...]) za miejsce popełnienia naruszenia (przejazdu bez uiszczenia opłaty). Przede wszystkim należy zauważyć, że w decyzji z [...] marca 2012 r. organ wskazał węzeł [...] MOP R. jako miejsce zatrzymania pojazdu do kontroli, a nie jako miejsce naruszenia prawa, za które nałożono karę pieniężną. Prawdą jest, że decyzja z [...] marca 2012 r. nie określa jasno i w sposób wymagany prawem miejsca popełnienia deliktu administracyjnego. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, że z decyzji z dnia [...] marca 2012 r. jednoznacznie wynika, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty miało miejsce na odcinku drogi krajowej nr 18 [...] i że decyzja określa to miejsce w sposób zgodny z rozporządzeniem RM z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. W decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nie określono bowiem tego miejsca w sposób opisowy, tak jak czyni to wspomniane rozporządzenie RM. Organ ograniczył się jedynie do podania oznaczenia tzw. bramownicy (DK18_0036,7_PEF_0(79). Niemniej jednak kierując się tylko tym oznaczeniem oraz podanym w decyzji czasem popełnienia naruszenia ([...].03.2012 r., godz. [...]) i porównując te dane lokalizacyjne z takimi samymi danymi wskazanymi w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie sposób nie zauważyć, że chodzi o te same okoliczności faktyczne, a więc o to samo miejsce przejazdu zarejestrowanego tą samą bramownicą, wymienioną w obu decyzjach organu. Co do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że również zasługuje on na uwzględnienie. Sąd I instancji zalecił organowi odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących wykonywania jednego przejazdu tym samym odcinkiem drogi oraz związanych z trzykrotnym ukaraniem za jeden czyn określony w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Tymczasem organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się wymienionych zarzutów strony. Wyjaśnił bowiem, że kara została wymierzona trzykrotnie w związku z zarejestrowaniem trzech odrębnych naruszeń polegających na dokonaniu przejazdu trzema różnymi odcinkami dróg krajowych. Powyższe, zdaniem organu, obligowało go do wszczęcia trzech postępowań administracyjnych i wymierzenia trzech kar pieniężnych. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ............................. s. M. Korycińska ............................. s. A. Kisielewicz ............................... s. H. Kamińska