II SAB/Wa 209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...]) 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem złożonym drogą elektroniczną z dnia [...] marca 2013 r., J. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o poinformowanie go: 1. kiedy dokładnie i jakie postępowania rozgraniczeniowe toczyły się w sprawie rozgraniczenia gruntów działek [...] i [...] z gruntami działek nr [...] i nr [...] (obecnie ul. [...] ) oraz z gruntami działki nr [...] w [...] w następstwie postanowienia Wójta z dnia [...] września 2005 r. [...] , 2. jak się zakończyły ww. postępowania, wniósł o wydanie kopii zapadłych decyzji administracyjnych w ww. sprawach, poinformowanie, czy granice ustalone przez geodetę były kwestionowane, czy, a jeżeli tak, to kiedy sprawy zostały skierowane do Sądu oraz wniósł o wydanie kopii powoływanych w uchwale Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] orzeczeń sądowych w zakresie rozgraniczenia, 3. który geodeta dokonywał rozgraniczenia ww. gruntów, wniósł o wydanie kopii kompletnych protokołów granicznych oraz o informację, czy zostały one zatwierdzone decyzją wójta. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] w piśmie opatrzonym datą 3 marca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądania zawarte w pkt 1-3 nie mają charakteru informacji publicznej, nie dotyczą bowiem sfery faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z tym sprawa nie może być także rozstrzygana decyzją wydaną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył też, że wnioskodawca domaga się z jednej strony informacji o obowiązującym prawie, z drugiej zaś zastosowania tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej. Bezsprzecznie żądania zawarte we wniosku wskazują na pozorne wnioskowanie o informację publiczną, nie mają bowiem charakteru informacji publicznej żądania wyjaśnienia treści aktów prawnych czy polemika z dokonanymi ustaleniami. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] w udzielaniu informacji na wniosek z [...] marca 2013 r. J. S. wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo – art. 13, 14, 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP – i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, w górnej granicy dopuszczalności, 3. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4. poinformowanie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwierzchnie organy nadzoru. W uzasadnieniu nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zwracał się o wyjaśnienie jakichkolwiek przepisów prawa, czy też polemizował z jakimikolwiek ustaleniami. Domagał się jedynie prostej informacji na temat faktów i wydania kopii urzędowych dokumentów. Skarżący powołał się na definicję informacji publicznej przyjętą w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którą informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11 wskazał, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Skarżący wskazał również ze brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań w postaci udzielenia informacji (czynność materialno-techniczna), udzielenia pisemnego zawiadomienia, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa bądź odmowy udzielenia informacji, tworzy stan bezczynności organu. Podniósł też, że organ celowo próbuje wprowadzić skarżącego w błąd, samowolnie zmienia treść wniosku, rażąco naruszając przepisy ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP, co znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach WSA w Warszawie i uprawnia do żądania skorzystania z art. 155 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bowiem żądanie wniosku dotyczyło informacji o rozgraniczeniu nieruchomości, które ma na celu ustalenie przebiegu granic i służy terytorialnemu określeniu uprawnień właściciela. Bez wątpienia skarżący domagał się więc informacji o zastosowaniu prawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne – w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej. Ponadto wskazał, że skarżący domaga się informacji o toczącym się postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości gruntowych, w której jako strona postępowania występuje jego syn – W. S. Takie postępowanie jest niedopuszczalne i nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podniósł, że fakt, iż określona informacja została zawarta w treści postanowienia lub decyzji administracyjnej, nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną, bowiem tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Zwrócił też uwagę, że skarżący albo nie rozumie istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, albo celowo nadużywa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja informacji publicznej została uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja jest informacją publiczną. Natomiast w § 2 ww. przepisu ustawodawca zamieścił definicję dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Analizując wniosek skarżącego w tym kontekście, należy przyjąć, iż żądane informacje posiadają walor informacji publicznej, gdyż dotyczą treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.), dokumentów urzędowych (art. 6 § 2 u.d.i.p.) bądź też informacji o faktach i danych związanych z postępowaniem o rozgraniczenie. Z kolei Wójt Gminy [...] , jako organ władzy wykonawczej samorządu gminnego, mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie został spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów dany akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. W szczególności nieistotne jest, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością, czy też wynika z błędnego przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenie postępowania następuje formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). Natomiast w przypadku, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej taką informacją nie dysponuje lub w ogóle nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy, wystarczy pisemne poinformowanie wnioskodawcy o takim fakcie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p., jednakże błędnie uznaje, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, zawiadamiając o tym skarżącego. Dochodzi zatem do bezczynności organu, gdyż winien on albo żądaną informację udostępnić, ewentualnie odmówić jej udostępnienia, jeżeli istnieją ku temu podstawy bądź wreszcie umorzyć postępowanie w sytuacji opisanej w przepisie art. 14 u.d.i.p. Konsekwencją bezczynności jest więc zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że istnieje w związku z tym podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Aby stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ musiałby albo milczeć wobec wniosku skarżącego, albo rozpatrzeć go z rażącym opóźnieniem. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ zareagował na wniosek skarżącego, co prawda błędnie odmawiając żądanej informacji przymiotu informacji publicznej, ale w ustawowym terminie czternastu dni. Stąd też wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] nie jest uzasadniony. Nie jest też uprawnione żądanie wydania przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a., mając na względzie w szczególności okoliczność, że do organu wpływa bardzo duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, pochodzących od skarżącego oraz jego syna [...] , które urząd obsługujący wójta musi rozpoznać, nie zaniedbując innych obowiązków wynikających z bieżącej pracy urzędu i zadań ustawowych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.