II SA/Rz 515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. sp. z o. o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w sprawie zezwolenia na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod wydobycie złoża kruszywa naturalnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. A. sp. z o. o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu zwróciła się do Starosty [...] o umożliwienie czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów położnych w obrębie [...] z przeznaczeniem pod odkrywkowy zakład górniczy wydobywający złoże kruszywa naturalnego. Do wniosku załączono kopie koncesji na wydobycie tego złoża. Wnioskodawca pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. uzupełnił swoje podanie przez wskazanie, że wyłączenie gruntów ma nastąpić w okresie od marca 2012 r. do czerwca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 31 lipca 2012 r., Spółka sprecyzowała okres wyłączenia: od 23 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zezwolił na czasowe od dnia 23 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego : części działki nr 3 położnej w miejscowości G., gmina [...] oraz część działek nr 2428, 2425, 2427/1, 2426 – położonych w miejscowości G. gmina [...]. Jednocześnie Starosta zobowiązał w/w Spółkę do przeprowadzenia rekultywacji gruntów po zakończeniu działalności przemysłowej w terminie 5 lat od zaprzestania działalności oraz ustalił opłatę roczną za wyłączone z produkcji użytki rolne. Decyzja ta stała się ostateczna. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 31 października 2012 r. zwrócił się do SKO o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Według Marszałka decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia przepisów prawa, albowiem z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zezwolenia udzielono na wyłączenie tymczasowe gruntów z produkcji rolnej pod wydobycie ze złoża kruszywa naturalnego za okres sprzed wydania decyzji. Prezes SKO zawiadomieniem dnia 21 listopada 2012 r., nr [...], poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazało, że Starosta [...] wydając to rozstrzygnięcie w sposób rażący naruszył art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz 981 ze zm.), gdyż zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji użytków rolnych od dnia 23 maja 2012 r., w sytuacji gdy datą jego decyzji jest dzień [...] sierpnia 2012 r. Kolegium podało, że w inkryminowanej decyzji Organ samorządu powiatowego w żaden sposób nie powołał się na art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a z akt wynika, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ma na celu prowadzenie odkrywkowego zakładu górniczego wydobywającego złoże kruszywa naturalnego. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że wydobywanie złoża kruszywa naturalnego nie jest poszukiwaniem lub rozpoznawaniem w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wydanie przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych z mocą wsteczną stanowi rażące naruszenie prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. sp. z o. o., reprezentowana przez adwokata J. Z. - wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Spółki, SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., wyjaśniło, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zezwalają na retroaktywne działanie decyzji administracyjnej w przypadkach enumeratywnie wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobnie jak we wcześniejszej decyzji SKO przedstawiło argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje sytuacja, która zezwalałaby na wydanie decyzji z mocą wsteczną. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną poprzez proste ich zestawienie ze sobą, w ten sposób powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Taka sytuacja (wbrew twierdzeniu skarżącej spółki) powstała w weryfikowanym przypadku. Powtórzono jak we wcześniejszej decyzji, że wydobywanie złoża kruszywa naturalnego nie jest poszukiwaniem lub rozpoznawaniem kopalin w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że wydanie przez Starostę [...] decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych z mocą wsteczną stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja SKO została sprostowana postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) Spółka A. sp. z o. o., reprezentowana przez adwokata J. Z. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas gdy instytucja ta ma charakter wyjątkowy i winna być stosowana jedynie wyjątkowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy pozwalające na wzruszenie ostatecznej decyzji winny być stosowane z daleką idącą ostrożnością. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje fakt, czy działalność podejmowana przez stronę skarżącą na terenie użytków rolnych położonych w G. oraz G. można zakwalifikować jako poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ Starosta taką właśnie działalność spółki zakwalifikował w związku z czym, możliwym było wydanie decyzji z mocą wsteczną. Zwrócono uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie doszło do błędnej interpretacji przepisów przez organ rozpoznający sprawę, to i tak nie może stanowić to przyczyny wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Na poparcie wskazano na wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. o sygn. akt II SA 1531/94 (opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W ocenie skarżącej zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO, które mimo bardzo kategorycznej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zadecydowało o wzruszeniu ostatecznej już decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Decyzja SKO prawa nie narusza, albowiem decyzja Starosty [...] narusza prawo w sposób rażący. W pierwszej kolejności, wypada wyjaśnić stronom postępowania, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez SKO była kwestia rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych na okres od dnia 23 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Opisana decyzja została wydana na wniosek Spółki A. z o.o. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; zwana dalej ustawą o ochronie gruntów), może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Wobec tego podjęcie czynności wyłączenia z produkcji przed wydaniem decyzji zezwalającej naruszać będzie przepisy ustawy o ochronie gruntów (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 598/12). Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika dla organu wyraźna kompetencja do wydania decyzji kształtujących stosunki prawne w sposób konstytutywny. Organ może upoważnić wnioskodawcę do podjęcia czynności wyłączenia dopiero w czasie następującym po wydaniu decyzji (ex nunc). Możliwość kształtowania przez organ stanów przeszłych w drodze decyzji retroaktywnych jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez prawo. Dotyczą one okoliczności, w jakich wyłączenie nie narusza podstawowych założeń ustawy o ochronie gruntów. Od zasady dopuszczającej podjęcie czynności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero po wydaniu decyzji, art. 11 ust. 1b i 3 ustawy o ochronie gruntów przewiduje wyjątki. Według Sądu, wyjątki od tej zasady należy interpretować w sposób ścisły. Otóż w myśl art. 11 ust. 1b ustawy o ochronie gruntów, wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ wniosek Spółki nie obejmował gruntów o wymienionych wyżej klasach, orzekające organy prawidłowo zbadały czy w sprawie o wyłączenie gruntów zachodziły okoliczności wskazane w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie. Otóż w myśl tej regulacji, decyzje o których mowa w ust. 1-2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wobec jednoznacznej treści tej regulacji, Starosta nie ma możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, jeżeli wniosek strony nie obejmuje gruntów wymienionych w art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wykładnia powyższych regulacji prawa materialnego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Innymi słowy, powyższe regulacje nie dają podstawy do odmiennych wniosków interpretacyjnych, a w szczególności do takich które zauważa strona skarżąca. Zasadnie SKO w toku postępowania wyjaśniającego skoncentrowało się na zbadaniu czy grunty, których dotyczył wniosek Spółki to grunty odpowiadające klasyfikacji z art. 8 ustawy o ochronie gruntów. Jedynie wobec tych gruntów ustawodawca zezwala na wyzwalanie skutków prawnych decyzji o wyłączeniu z mocą wsteczną, legalizującą działania podjęte z naruszeniem zakazu wykorzystywania gruntów rolnego na cele nierolne. Wskazany przepis w ustępie pierwszym stanowi o gruntach, co do których istnieje konieczność: 1) podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych; 2) poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. Sąd podziela stanowisko SKO, iż grunty objęte decyzją Starosty [...] nie odpowiadają treści art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów. Unieważniona decyzja została bowiem wydana po rozpoznaniu wniosku Spółki uzasadnionego wydobywaniem złóż kruszywa naturalnego. Do wniosku o którym mowa załączono kopie decyzji koncesyjnej na wydobycie złóż. Jest oczywistym, że wydobywanie złóż nie odpowiada działaniom określanym mianem poszukiwania lub rozpoznawania złóż. W świetle definicji ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poszukiwaniem jest bowiem wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny albo wód podziemnych (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Natomiast rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny albo wód podziemnych (art. 1 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Przez wydobywanie kopalin należy rozumieć działania, które nastawione są na czynne eksploatowanie obszaru górniczego poprzez odłączanie kopaliny ze złoża, podejmowane przez przedsiębiorcę dla osiągniecia korzyści gospodarczych. Dlatego wydobycie kopaliny oprócz czynności odłączenia obejmuje zwykle także jej gromadzenie i składowanie nad powierzchnią gruntu. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie zrównują z sobą czynności wydobycia oraz rozpoznawania i poszukiwania kopalin czego dowodem jest odrębne koncesjonowanie tych działalności na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wydobywanie kruszywa oraz jego poszukiwanie i rozpoznawanie jest w sposób wyraźny rozróżniane przez ustawodawcę pozostałych aktach normatywnych czego dowodem jest art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wydobywanie jako działanie zmierzające do odłączenia kopaliny ze złoża, polega na podejmowaniu działań zdecydowanie bardziej ingerujących w grunt niż rozpoznawanie i poszukiwanie kopalin. Z uwagi na skalę i skutki tej ingerencji, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w związku z wydobywaniem kruszywa może nastąpić jedynie po uzyskaniu przez wnioskodawcę prawa do tego wyłączenia. Z tej przyczyny, ustawodawca pozwolił na wydawanie decyzji o skutkach deklaratoryjnych w sytuacji gdy aktywność podmiotu prowadzącego działalność górniczą zamykała się w poszukiwaniu lub rozpoznawaniu kopalin. Skład orzekający podziela stanowisko strony skarżącej co do wyjątkowego charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże nie podziela poglądu, iż decyzja Starosty narusza prawo w sposób nierażący. W oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa można stwierdzać nieważność tych aktów administracyjnych, które są nie tylko oczywiście sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym ale jednocześnie skutki tego naruszenia są tego rodzaju, że nie można ich pogodzić ze standardami demokratycznego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, decyzja wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych z naruszeniem zasady zakazującej podejmowania czynności wyłączenia gruntu przed wydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie, należy z pewnością do kategorii aktów naruszających prawo w sposób kwalifikowany przez treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, rażąco naruszy prawo organ wydając decyzję retroaktywną w oparciu o normę pozwalającą wyzwalać skutki prawne wyłącznie w sposób prospektywny czyli na przyszłość. Po drugie, organ administracji publicznej państwa prawnego nie może swymi decyzjami legalizować stanów sprzecznych z powszechnie obowiązującymi regulacjami prawa, w tym sprzecznych z jasno wyrażonymi funkcjami regulacji. Tymczasem Starosta zaakceptował stan, któremu ustawa o ochronie gruntów ma przeciwdziałać. Skład orzekający pragnie wyraźnie podkreślić, iż decyzja Starosty sięgając swą mocą do stanu przed dniem jej wydania, narusza nie tylko art. 11 ust. 1 i 3 ustaw o ochronie gruntów ale przede wszystkim podstawowe cele tej regulacji ustawowej, do których należy ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na ten cel wskazuje art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów. Decyzja organu administracji naruszając założenia natury podstawowej aktu rangi ustawowej, jest nie do pogodzenia z podstawowymi wartościami demokratycznego państwa prawnego. Starosta legalizując stan sprzeczny z celem ustawy naruszył w konsekwencji swych działań także zasadę ogólną procedury administracyjnej zobowiązującą organ do stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Stopień obrazy prawa materialnego i procesowego dokonany decyzją Starosty uprawniał SKO do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle tych ustaleń wszystkie zarzuty zawarte w skardze Spółki okazały się bezzasadne, co zobligowało WSA do jej oddalenia. Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, niż te które zostały w niej przytoczone. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.