II SAB/Po 71/13

Dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty Sz. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Starosty Sz. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. Ł. drogą poczty elektronicznej zwróciła się w dniu 10 kwietnia 2013 r. do Starosty Sz. o pisemne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Powiatu Sz. poprzez "udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. w jaki sposób władze powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2. czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie to, czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi." Wnioskodawczyni zaznaczyła, iż prosi o przesłanie odpowiedzi na podany przez nią adres. Następnie E. Ł. pismem z dnia 4 maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Sz. domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 10 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz wymierzenia organowi grzywny w rozmiarze do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, jeśli organ nie przekaże Sądowi niniejszej skargi, odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Skarżąca podała, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 24 kwietnia 2013 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi nie została jej doręczona pisemna odpowiedź. W odpowiedzi na skargę Starosta Sz. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w tym samym dniu, w którym wpłynęła do niego skarga tj. 8 maja 2013 r. udzielił wnioskowanej informacji. Tym samym zdaniem organu żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku Sądu jest bezzasadne. W załączonym do odpowiedzi na skargę piśmie skierowanym przez Starostę Sz. do wnioskodawczyni podano, że symbole religijne zostały zawieszone w pomieszczeniach jednostek organizacyjnych Powiatu Sz. już ponad 20 lat temu, zgodnie z wolą i oczekiwaniami lokalnych społeczności pracujących, uczących się lub zamieszkujących w tych pomieszczeniach. W piśmie tym podano również, że przez cały ten okres obecność symboli religijnych w tych pomieszczeniach nie budziła żadnych protestów, a wszelkie możliwe konflikty, które mogłyby się pojawiać rozwiązywać będą zainteresowane społeczności korzystające z tych pomieszczeń przy zachowaniu zasady wzajemnego poszanowania i tolerancji do przekonań religijnych tych grup. Dodatkowo wyjaśniono, że na terenie powiatu, w tym na terenie jego jednostek organizacyjnych nie istnieją żadne akty prawne regulujące obecność symboli religijnych w przestrzeni publicznej, a także nie są prowadzone żadne prace legislacyjne w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie u.d.i.p - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w przepisie konstytucyjnym tj. w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04). U.d.i.p. w wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a stanowiąc, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji i przy zastosowaniu przepisów k.p.a. Ustawa w przepisach art. 7 , art. 13 i art. 14 wskazuje na sposób udostępniania informacji publicznej oraz odmowę udostępnienia informacji, co może nastąpić w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Z ww. przepisów wynika, że z bezczynność organu czy szerzej podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej będzie miała miejsce, gdy organ zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, jednak jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Organ (podmiot zobowiązany) nie będzie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Powyższe oznacza, że bezczynność podmiotu w zakresie udzielenia informacji publicznej wymaga w pierwszym rzędzie stwierdzenia, że podmiot ten był zobowiązany przepisami prawa do wszczęcia postępowania i podjęcia w nim wymaganych prawem czynności, względnie wydania decyzji, a w następnej kolejności, że w ustawowo określonym terminie obowiązek ten nie został wykonany. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że E. Ł. w elektronicznym wniosku skierowanym do Starosty Sz. w dniu 10 kwietnia 2013 (wniosek ten został wysłany pocztą elektroniczną w dniu 10 kwietnia o godz. 10:20) wniosła o udzielenie jej informacji czy na terenie jednostek podległych organom Powiatu Sz. obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji odnosi się do kwestii poruszonych przez nią w punkcie 1 wniosku, a w przypadku gdy takie akty nie obowiązują, wnioskowała o poinformowanie, czy w powiecie podejmowane są prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji. W przypadku gdyby takie prace były podejmowane wniosła o podanie, czego one konkretnie dotyczą, jakie są ich założenia, kto jest odpowiedzialny za prace nad tymi projektami, jaki ich jest tekst i ewentualnie, kiedy prace nad nimi zostaną ukończone. Należy podkreślić, że we wniosku w jego części oznaczonej jako punkt 1 określiła dokładnie kwestie, które jej zdaniem powinny stanowić przedmiot regulacji prawnej w formie prawa miejscowego tworzonego w powiecie celem zagwarantowania wskazanych w punkcie 1 prawidłowych zasad regulacji stosunków między państwem a Kościołem i innymi związkami wyznaniowymi. Jak wskazała w punkcie pierwszym prawo to powinno regulować sposób eksponowania symboli religijnych różnych wyznań w relacji z godłem państwa i w relacji pomiędzy symbolami różnych wyznań oraz sposób zapewniania przez jednostki samorządu powiatowego postulowane przez skarżącą reguły eksponowania tych symboli na terenie pomieszczeń publicznych zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez powiat, powiatu. Mając na uwadze przedmiotowy wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej dotyczący obowiązywania aktów prawa miejscowego stanowiących o sposobie umieszczania symboli religijnych w budynkach bezpośrednio lub pośrednio zarządzanych przez jednostki organizacyjne samorządu powiatowego, jak również podejmowania w tym zakresie prac legislacyjnych, ze wskazaniem ewentualnego zaawansowania tych prac należy wskazać, że mają one walor informacji publicznej, co zobowiązuje Starostę Sz. do jej udzielenia. Nadto należy podkreślić, że oprócz ww. art. 1 u.d.i.p. , którego treść uzasadnia przyjęcie że żądanie E. Ł. dotyczyło informacji publicznej, uzasadnia to także treść art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce działania i organizacji organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym informacje o zamierzeniach działań władzy i projektowaniu aktów normatywnych (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, postanowienie WSA w Olsztynie, sygn.. akt II SA SAB/OI 53/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu bezczynności Starosty Sz. należy wskazać, że jak wynika z przedłożonych sądowi akt administracyjnych Starosta Sz. po otrzymaniu przedmiotowego wniosku pismem z 8 maja 2013 r. poinformował E. Ł., że zarówno w Starostwie Powiatowym jak podległych mu jednostkach organizacyjnych nie wprowadzono żadnych regulacji dotyczących kwestii zawartych we wniosku i w najbliższym czasie nie przewiduje się prac związanych z rozwiązaniem tych kwestii. Konkludując należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie informacja publiczna została skarżącej udzielona, jednak z naruszeniem terminu ustalonego w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , zgodnie z którym udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ wniosek został złożony w dniu 10 kwietnia 2013 r. , a informacja została skierowana do skarżącej po upływie 14 dni przewidzianych na jej udzielenie należy stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynność, przy czym mając na względzie, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi było stosunkowo niewielkie i wyniosło 12 dni, w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Nadto trzeba zważyć, że jakkolwiek skarga E. Ł. została złożona w dniu 4 maja 2013 r., a zatem w okresie gdy Starosta Sz. pozostawał w bezczynności to w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie pozostawał już w bezczynności. Tym samym na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne co do skarżonej bezczynności Starosty Sz. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się z innych przyczyn (niż określone w pkt 2 i 3) bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie "orzekania. A zatem Sąd w niniejszej sprawie był zobligowany uwzględnić fakt, że w dniu 8 maja 2013 r. Starosta Sz. udzielił żądanej informacji publicznej E. Ł. Dlatego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącej z dnia 10 kwietnia 2013 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 u.d.i.p.), to jednak bezczynność Starosty Sz. mogła wynikać z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów o dostępie do informacji publicznej i konieczności udzielenia informacji w trybie tej ustawy, a ponadto zachowanie organu jako adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem niewielkiej, bo kilkunastodniowej opieszałości. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku. Sąd w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s..a. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, tytułem zwrotu kosztów postępowania.