II SA/Łd 162/13

Dnia 21 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. a.bł. Gmina J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Starosty [...]z dnia [...], nr [...] w całości i udzielono M. Z. i P. Z., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w R. pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW na działce nr 434/2 w miejscowości J.. Pismem z dnia 5 marca 2013 roku (nadanym w dniu 11 marca 2013 roku) strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w treści wniosku wyjaśniając, iż inwestorzy nie powinni rozpoczynać budowy spornej agrobiogazowni do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu, bowiem będzie się ona składała m.in. z komór fermentacyjnych i zbiorników gazu, które to pomieszczenia wymagają znacznej ingerencji w teren zabudowy oraz odpowiedniego zabezpieczenia związanego z pełnioną funkcją. Ponadto budowla jest dość dużym obszarowo przedsięwzięciem i w sytuacji uzyskania korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia sporu należy się liczyć z jej rozbiórką i doprowadzeniem terenu wykorzystywanego do budowy do stanu używalności. Wskazano, iż Gmina nie ma gwarancji, że inwestorzy po zakończeniu sporu dobrowolnie dokonają usunięcia rozpoczętej inwestycji i doprowadzą wykorzystywany teren do stanu sprzed budowy, a z doświadczenia wiadomo, że niejednokrotnie pomimo wyroków sądowych koszty działań mieszkańców gminy obciążają gminę. W przedmiotowej sprawie należy się liczyć z wysokimi kosztami inwestycji, a zatem rozebranie tejże i uprzątnięcie terenu wiązać się będzie z poniesieniem znacznej szkody przez Gminę. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przy tego rodzaju inwestycji mogą wystąpić nieodwracalne skutki zarówno w przyrodzie jak i w infrastrukturze, ze względu na wprowadzenie ciężkiego sprzętu, nieodpowiedniego do przylegających dojazdów i dróg. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać inwestora jak i pozostałe strony postępowania. Sąd wskazał na art. 35 a) ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i stwierdził, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że niewątpliwie istnieje ryzyko, że w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi i przyznania racji stronie skarżącej mogłoby dojść do powstania znacznej szkody, ale nie po stronie skarżących, lecz inwestora. To inwestor ponosi przecież ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W związku z tym przywrócenie stanu poprzedniego, czy też doprowadzenie obiektu budowanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby być nie tyle trudne, co kosztowne i uciążliwe, z tym że nie dla skarżących lecz dla inwestora, który także z takiego zagrożenia powinien zdawać sobie sprawę. Na to postanowienie strona skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, gdyż ma uzasadnione obawy aby przypuszczać, że koszty usunięcia rozpoczętej budowy mogą obciążać gminę, jak to miało miejsce już wielokrotnie w przeszłości. Wiąże się to ze znacznymi nakładami środków i trudnościami. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdził w szczególności, że w rozpatrywanej sprawie gmina, na terenie której ulokowano inwestycję, uprawdopodobniła, że ryzyko prowadzenia prac budowlanych bez prawomocnego rozstrzygnięcia o ich legalności obciążą również ją, gdyż możliwe jest, że nie będzie ona w stanie wyegzekwować ewentualnej rozbiórki obiektu i zmuszona będzie ponieść koszty przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, by sąd rozpoznający ponownie sprawę rozważył wystąpienie przesłanek uregulowanych w art. 61 p.p.s.a., jak również w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestorów z powodu wstrzymania wykonania decyzji oraz zobowiązał inwestorów M. Z. i P. Z. solidarnie do oszacowania i uprawdopodobnienia rozmiarów szkody, które mogą powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. inwestorzy wskazali, że szkoda, która może powstać w związku z ewentualnym uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji szacowana jest na kwotę 8.000.000,00 zł. Kwota wynika z kalkulacji wielkości nakładów finansowych na inwestycję – około 11.000.000,00 zł brutto oraz ilości możliwego do osiągnięcia dofinansowania inwestycji – 75% wartości inwestycji – w ramach konkursu "GIS biogazownie rolnicze" organizowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W.. Wyjaśnili, że przedmiotowe postępowanie związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało zakończone w sposób umożliwiający inwestorom rozpoczęcie prac budowlanych, a także zdobycie dofinansowania, bowiem nawet w przypadku zakwalifikowania na listę rankingową konkursu, będą zobowiązani do dostarczenia na żądanie NFOŚiGW ostatecznego (prawomocnego) pozwolenia na budowę umożliwiającego podjęcie robót budowlanych. Ustosunkowując się do treści stanowiska inwestorów Gmina J. w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. poniosła, że podana kwota nie ma charakteru kaucji zabezpieczającej roszczenia z tytułu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony skarżącej instytucja z art. 35a Prawa budowlanego dotyczy szkody jaką inwestor mógłby ponieść z powodu niemożności rozpoczęcia budowy do czasu zakończenia sporu przed sądem administracyjnym, nie odnosi się natomiast do roszczeń inwestora spowodowanych faktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Dodali, że inwestor nie rozpoczął żadnych robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji, dlatego nie istnieje ryzyko wystąpienia ewentualnej szkody, skoro żadne konkretne działania nie zostały na terenie przeznaczonym pod inwestycję podjęte. Zdaniem strony skarżącej postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zachowuje moc do daty wydania w sprawie postanowienia kończącego postępowanie w przedmiocie skargi. Skierowanie sprawy na rozprawę spowoduje jej rozstrzygnięcie w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące. Inwestor dopiero zamierza wystąpić w konkursie o dofinansowanie, nie istnieje zatem ryzyko, że wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji doprowadzi do powstania w tym okresie szkody po jego stronie. Strona skarżąca podtrzymała tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jego rozpatrzenie bez uzależniania go od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności. Jednakże stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która ze swych twierdzeń wywodzi określone skutki prawne. Rozpoznając jednakże wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd bierze pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. Zgodnie natomiast z art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na mocy art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] (sygn. akt [...]). W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że Gmina J. dostatecznie uprawdopodobniła, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Istnieje bowiem ryzyko, że prowadzenie prac budowlanych bez prawomocnego rozstrzygnięcia o ich legalności obciąży stronę skarżącą, w sytuacji gdy nie będzie ona w stanie wyegzekwować ewentualnej rozbiórki obiektu i zmuszona będzie ponieść koszty przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Ponadto, wywołane realizacją inwestycji oraz jej ewentualną likwidacją zmiany w środowisku naturalnym mogą być ze względu na charakter inwestycji oraz rozległość jej powierzchni na tyle poważne, że nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego. Możliwe zniszczenie infrastruktury drogowej spowodowałoby także trudne do usunięcia następstwa, które nie mogłyby by być zniwelowane tylko zwykłym nakładem sił i środków. Ewentualne wysokie koszty rozbiórki tak specjalistycznego obiektu budowlanego mogą znacząco uszczuplić zasoby gminy, które mogłyby znaleźć swoje przeznaczenie na inny cel społecznie użyteczny, a więc narażają na niebezpieczeństwo powstania szkody majątkowej po jej stronie. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, tutejszy Sąd rozważył możliwość zastosowania instytucji uregulowanej w art. 35a Prawa budowlanego, zobowiązując inwestorów do oszacowania i uprawdopodobnienia rozmiarów szkody, które mogą powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach kaucji odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. art. 730-757 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. (k.p.c.). Uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji w myśl odpowiednio zastosowanego art. 739 § 3 k.p.c. zależy od uznania sądu, który bierze pod uwagę szkodę, jaką w razie przychylenia się do wniosku skarżącego może ponieść inwestor w wyniku zablokowania realizacji prac budowlanych. Rację należy przyznać należy stronie skarżącej, że inwestor nie uprawdopodobnił rozmiarów szkody związanej z niemożnością rozpoczęcia budowy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy lecz zgłosił roszczenia w związku z zaskarżeniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podana przez inwestora kwota stanowi "możliwe do osiągnięcia dofinansowanie inwestycji – 75% wartości inwestycji", w związku z planowanym udziałem w konkursie "GIS biogazownie rolnicze". Jednakże warunkiem formalnym skutecznego ubiegania się o owo dofinansowanie jest, jak podaje sam inwestor, dostarczenie "ostatecznego (prawomocnego) pozwolenia na budowę". Zabezpieczeniu w trybie art. 35a Prawa budowlanego art. 35a Prawa budowlanego podlegają jedynie roszczenia inwestora związane z wstrzymaniem wykonania decyzji, nie zaś żądania zabezpieczenia szkody związanej z zaskarżeniem ostatecznej decyzji. Dlatego też, Sąd nie miał podstaw do ustalenia wysokości kaucji i wyznaczenia stronie skarżącej terminu do jej wpłacenia. Wobec powyższego, na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu. a.bł.