II SAB/Gl 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi B H-S. i W.Z. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu administracyjnego, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego tarasu przy budynku mieszkalnym położonym na terenie P. przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...] k. m. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] roku, nadanym w Urzędzie pocztowym w Z. w dniu [...] roku, złożyły B. H. – S. oraz W. Z. Odwołanie było skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Pismem z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starosty Powiatowego w B. o nadesłanie dokumentacji budowlanej związanej z decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] roku nakazującej M. H. wykonanie określonych robót. W piśmie tym poinformował strony na podstawie art. 35 § 5 kpa, iż do wyznaczonego czasu zostaje wstrzymany bieg ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania. Pismo to zostało doręczone B. H. – S. w dniu [...] roku, a W. Z. w dniu [...] roku. W związku z pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Starostwo Powiatowe w B. przesłało go do załatwienia pismem z dnia [...] roku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B.. Pismem z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił (jak wynika z rozdzielnika pisma z dnia [...] roku między innymi B. H.– S. oraz W. Z.) o wszczęciu w dniu [...] postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku udzielającej M. H. pozwolenia na użytkowanie m. in. podpiwniczonego tarasu przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] na działce nr "1". W tym piśmie organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomił, że sprawa dotycząca odwołania B. H. – S. i W. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku zostanie załatwiona po załatwieniu sprawy dotyczącej nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Ta decyzja została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją tego organu z dnia [...] roku uchylona w całości, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone w części dotyczącej decyzji starosty [...] z dnia [...] roku w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie podpiwniczonego tarasu na działce nr "1"; natomiast w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie zbiornika na nieczystości, położonego na działce "1" odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Jeszcze przed decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 kpa zawiesił postępowanie w sprawie odwołania B. H. – S. i W. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku od czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołań od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Z kolei to postanowienie zostało postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku uchylone, a postępowanie organu I instancji umorzone w przedmiocie zawieszenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku stwierdził brak związku przyczynowego pomiędzy rozpatrzeniem odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, a ewentualnym rozstrzygnięciu wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] roku B. H. – S. i W. Z. złożyły zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucając temu ostatniemu nie załatwienie w terminie sprawy związanej z ich odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku. Wyraźnie określiły przy tym, że zażalenie składają w trybie art. 37 kpa i twierdziły, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 35 i 36 kpa. Zażalenie to nie zostało uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – postanowienie z dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] roku, które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] roku B. H. –S. i W. Z. zarzuciły [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w rozpatrzeniu ich odwołań, naruszenie art. 8, 12 i 35 § 1 kpa. Wniosły o zobowiązanie [...]WINB do wydania w terminie 14 dni odpowiedniego aktu administracyjnego oraz orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też nie. Nadto skarżące domagały się ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, opisał przebieg postępowania w sprawie (w sposób identyczny jak wyżej przedstawiono), a przy piśmie z dnia [...] roku przesłał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, która została wydana po rozpatrzeniu odwołań skarżących od decyzji z PINB w B. z dnia [...] roku (w aktach I instancji). Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 roku skarżąca B. H. – S. podtrzymała skargę. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4a tego przepisu. W ocenie składu orzekającego skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania , że występują przesłanki negatywne do jej załatwienia (wyrok NSA – sygn. SAB 23/87 – ONSA 1988, nr 1 poz. 13). Ponadto skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Termin zaś załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych – co dla sprawy nie ma znaczenia, lub przedłużonych w związku z art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sadu administracyjnego. Nadto należy podkreślić, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracynego (w odróżnieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji (postanowień od których służy zażalenie)) jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. Niewątpliwie wszystkie warunki do wniesienia skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały spełnione. Odwołanie skarżących od decyzji PINB w B. z dnia [...] roku wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] roku. W związku z tym zgodnie z art. 35 § 3 kpa odwołanie to winno być rozpatrzone w terminie 1 miesiąca – licząc od dnia otrzymania odwołania, względnie w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 kpa (co wynika z art. 37 § 1 kpa). Oznacza to, że kierując pismo z dnia [...] roku, zawierające równocześnie informację dla skarżących o wstrzymanie biegu ustawowych terminów rozpatrzenia odwołań organ pozostawał już w stanie bezczynności. Wyraźnie należy stwierdzić, że między datą wpływu odwołań skarżących (31.10.2012 r.) a pismem z dnia [...] roku organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, a w szczególności nie skierował do skarżących pism o których mowa w art. 36 § 1 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że także pismo z dnia [...] roku nie spełniało warunków art. 36 § 1 kpa i to niezależnie od wskazanej w nim podstawy prawnej (art. 35 § 5 kpa) ale przede wszystkim dlatego, że pismo to nie wskazywało na nowy termin załatwienia sprawy. Także pismo z dnia [...] roku, które w swojej treści zawiera odwołanie do art. 36 § 1 kpa nie może zostać uznane za pismo o którym mowa w art. 36 § 1 kpa i to zarówno na datę jego sporządzenia (organ bowiem już wtedy pozostawał w bezczynności jak i fakt, że w piśmie tym nie wskazano daty załatwienia sprawy). W związku z tym nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności bowiem nie rozpoznał odwołania w terminie wskazanym w art. 35 § 3 kpa, ani też nie przedłużył terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 kpa. Nie ma też znaczenia dla stwierdzenia stanu bezczynności organu fakt zawieszenia postępowania postanowieniem tego organu z dnia [...] roku i to przede wszystkim z uwagi na fakt, że do tego zawieszenia doszło po upływie terminów w których organ odwoławczy powinien załatwić sprawę. W związku z tym zawieszeniem wątpliwości Sądu budzi wydanie decyzji załatwiającej sprawę (z odwołań skarżących) w dniu [...] roku, a konkretnie czy przed wydaniem tej decyzji doszło do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie doszło do wydania w dniu [...] roku, a więc przed datą rozprawy (22 sierpnia 2013 roku), decyzji żądanej przez skarżące, a więc doszło do rozpoznania odwołań skarżących od decyzji PINB z dnia [...] roku. W takiej sytuacji mimo zasadności skargi, w ocenie Sądu należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu będącego następstwem rozpatrzenia odwołań skarżących do decyzji PINB z dnia [...] roku. Akt w tym zakresie – decyzją z dnia [...] roku – organ już podjął. W związku z tym co do żądania zobowiązania organu do podjęcia aktu załatwiającego sprawę (w związku ze złożonymi odwołaniami) Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009, nr 4 poz. 63). Jednakże zdaniem Sądu w oparciu o art. 149 § 1 zdanie drugie, mimo umorzenia postępowania w zakresie samej bezczynności, Sąd jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia czy do tej bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z faktu wnioskowania a maiori ad minus z art. 149 p.p.s.a., albowiem skarga na bezczynność służy ochronie obywatela i tylko orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (mimo że na dzień wydania ustała) daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa co uzasadnia niepodjęcie czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, jak i wadliwe zawiadomienie o przedłużeniu tego terminu na podstawie art. 36 § 1 kpa, co miało miejsce dopiero [...] roku. Natomiast żądanie ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie mieści się poza właściwością Sądu określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. i dlatego nie mogło zostać uwzględnione. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., a samą treść rozstrzygnięcia oparto na art. 149 § 1 p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 kpa. bu