II OSK 2852/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. M. oraz J. M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 735/13 w sprawie ze skarg A. M., B. M. i J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ścianek osłonowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] listopada 2012 r.; 3. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 523,60 (pięćset dwadzieścia trzy i 60/100) zł, a na rzecz skarżących J. M. i B. M. solidarnie kwotę 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. M., B. M. i J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...] listopada 2012 r. nakazująca skarżącym rozebranie ścianek osłonowych na balkonach budynku przy ul. I. [...] w J. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] przy ul. I. [...], stanowiący współwłasność skarżących, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1968 r., która nie przewidywała ścianek osłonowych balkonów w ścianie południowej. W 1991 r. dokonano samowolnie zabudowy 2 balkonów na I i II kondygnacji w ścianie południowej ściankami konstrukcji stalowej wypełnionej szybami zbrojonymi, dolną część zabudowano blachą; zabudowa balkonu na I piętrze od granicy działki sąsiedniej jest w odległości 1,19 m, a na II piętrze w odległości 1,07 m. W tym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle, z uwagi na czas wykonania zabudowy balkonów, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę ścianek osłonowych na balkonach przyjmując, że ich wybudowanie stanowiło naruszenie wymogów zabezpieczenia budynków przed pożarem, określonych w §169 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) i tym samym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzja ta została wydana, po uchyleniu poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/11. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z dnia [...]listopada 2012 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonana samowolnie rozbudowa budynku przez wykonanie ścianek na balkonach powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu art. 37 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odległość między wykonaną w ramach rozbudowy ścianką konstrukcji stalowej wypełnionej szybami zbrojeniowymi a najbliższą sąsiednią zabudową mieszkalną powinna wynosić minimum 10 m (§17 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.), podczas gdy wykonana zabudowa balkonów jest w odległości 1,19 m od granicy działki sąsiedniej i w odległości 3,92 m od sąsiedniego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi. Organ odwoławczy dodatkowo ustalił, że łączna powierzchnia wykonanej zabudowy wynosi 28,95 m2, zaś powierzchnia ściany zewnętrznej konstrukcyjnej budynku, na której osadzone są balkony wynosi 54,20 m2, co oznacza, że zabudowa balkonów stanowi 53% powierzchni ściany, ponadto wykonano okna wypełnione szkłem zbrojeniowym. Wykonana zabudowa balkonów nie posiada odpowiedniej klasy odporności ogniowej i narusza wymogi zabezpieczenia przed pożarem określone w §169 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Odnośnie przedstawionej przez skarżącego opinii rzeczoznawcy dla spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych organ odwoławczy stwierdził, że opinia ta nie zawiera informacji merytorycznych, ponieważ nie podaje klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów, nie odnosi się do obiektów sąsiednich, a także wykonania przeszklenia szkłem zbrojonym na powierzchni 63 %. W ocenie organu, nie ma możliwości doprowadzenia wykonanej zabudowy do zgodności z przepisami prawa. W skardze na decyzje organu odwoławczego skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na skutek przyjęcia, że wykonane osłony balkonowe stanowią samowolę budowlaną i powinny zostać rozebrane. Zdaniem skarżących, organy nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r. Nie został zebrany pełny materiał dowodowy, nie ustalono, że zabudowa balkonów powoduje realne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Bezpodstawnie organ zignorował opinię przedstawioną przez skarżących oraz dokonał wadliwych pomiarów ściany i osłon balkonowych. Oddalając skargi, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżących i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Powołując się na oceny i wskazania zawarte w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/11, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wydane wcześniej decyzje zostały uchylone z tego powodu, że organy nie wykazały na czym polega realne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia na skutek wybudowania ścianek osłonowych na balkonach I i II kondygnacji budynku oraz nie wyjaśniły, jaki procent powierzchni ściany stanowi zabudowa balkonów. Zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w tej sprawie, na podstawie art. 153 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), co do tego, że wykonana w 1991 r. zabudowa balkonów była rozbudową budynku mieszkalnego i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy, po dokonaniu dodatkowych ustaleń co do powierzchni wykonanej zabudowy balkonów w stosunku do działki sąsiedniej oraz materiałów, z których zabudowa balkonów została wykonana, prawidłowo ustalił, że wykonana zabudowa narusza wymogi zabezpieczenia przed pożarem określone w § 169 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1982 r. w sprawie warunków technicznych. Organy wskazały, że naruszenie wymogów techniczno-budowlanych, polegające na zbliżeniu między obiektami budowlanymi (brak zachowania wymaganej odległości od budynku na działce sąsiedniej) i wykonanie zabudowy balkonów z materiałów niegwarantujących stosownego bezpieczeństwa przeciwpożarowego powoduje, że wykonana zabudowa stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Usunięcie stanu zagrożenia jest możliwe jedynie przez rozbiórkę wykonanej zabudowy. Wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną J. M. i B. M. podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 i 107 K.p.a. W odrębnej skardze kasacyjnej skarżący A. M. podniósł zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów postępowania: art. 153 w związku z art. 144 P.p.s.a., art. 151 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 80 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mimo związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, organy nie ustaliły, ze wykonanie zabudowy balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Naruszenie wymogów określonych w § 169 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych nie może samo przez się być podstawą ustalenia, że wykonanie zabudowy balkonów powoduje takie niebezpieczeństwo. To, że zabudowa balkonów nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia wynika z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych J. T., do której Sąd pierwszej w ogóle się nie odniósł, jak również pominął dołączoną do akt sprawy opinię biegłego E. M., z której wynika, że na balkonach można postawić bezpiecznie ścianki osłonowe. W postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, kwestie związane z zagrożeniem pożarowym organ powinien uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wspólny zarzut, podniesiony w obu skargach kasacyjnych, dotyczy wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ocena tego zarzutu ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania skarg kasacyjnych, ponieważ przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę sprawy administracyjnej i określa przesłanki rozstrzygnięcia, które może być wydane. Przepis ten wyznacza zakres istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które wymagają wyjaśnienia i ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Prawidłowe zrekonstruowanie normy prawa materialnego ma także znaczenie w toku oceny stosowania przepisów postępowania przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny. Skarżący słusznie zarzucili, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wykonana samowolnie zabudowa balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ zabudowa balkonów została wykonana z naruszeniem wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującym w czasie wykonania zabudowy balkonów. Ustalenie, że zabudowa balkonów została wykonana z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagań określonych w tym rozporządzeniu, nie jest wystarczająca do ustalenia, że zabudowa balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie wynika ze przepis ten odróżnia wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy (wykonania robót budowlanych) od warunków, które powinny być spełnione, aby obiekt taki lub jego część objąć nakazem rozbiórki. Warunki te to znajdowanie się obiektu na terenie, który nie jest przeznaczony pod taką zabudowę oraz powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Użycie w tym przepisie określeń "znajduje się" i "powodują" wyraźnie wskazuje, że chodzi o stan aktualny w czasie orzekania przez organ administracji, a nie o stan z czasu budowania obiektu lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Takie rozumienie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zostało przyjęte w uchwale składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 6, poz. 89). Wprawdzie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/11, wydanego w tej sprawie, który zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wiążące organy i sądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wskazał precyzyjnie na czym ma polegać wykazanie, że zabudowa balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, to jednak powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych zajął stanowisko, "że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Dotyczy to zarówno przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jak i przepisów przeciwpożarowych". Niezależnie od tego zostało wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku wskazanie, że "dla rozpatrzenia sprawy istotne znaczenie może mieć także fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w zakresie zabudowy balkonów w sąsiednim budynku przy ul. I.[...] w J. i wynikające z tego faktu konsekwencje." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą ustalenia, iż zabudowa balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, były wyłącznie ustalenia, że zabudowa balkonów została wykonana w 1991 r. niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Oznacza to, że zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenie aktualny stan zabudowy balkonów i to, czy aktualny stan zabudowy balkonów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Można sądzić, że z tego powodu nie zostały uwzględnione dowody, na które powoływali się skarżący. Stanowisko to jest nieprawidłowe i wobec tego trafny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 153 P.p.s.a. Konsekwencją naruszenia tych przepisów było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przez organ także wskazanych w skardze kasacyjnej A. M. przepisów postępowania administracyjnego. Przyjmując wadliwe założenie co do podstawy rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargi według reguł określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W takim przypadku można mówić o naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez organ przepisów K.p.a., a nie o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można także podzielić zarzutu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powinien dokonać uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń. Czym innym jest natomiast potrzeba przeprowadzenia dowodów i dokonania ustaleń, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 80 K.p.a.). Skoro istota sprawy w zakresie wymaganym do rozpoznania skarg została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi, które podlegają uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., z powodu wskazanych wyżej przyczyn, co uzasadnia uchylenie decyzji także organu pierwszej instancji (art. 135 P.p.s.a.). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uzupełni postępowanie dowodowe konieczne do ustalenia, czy zabudowa balkonów w aktualnym stanie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazać zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnai 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1108/11. O kosztach postępowania sądowego, które obejmują także koszty postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.