I SA/Po 313/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił P.H.U. "A" sp. z o.o. w [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego na okres 6 lat. Zgodnie z zapisem punktu VI niniejszego zezwolenia strona zobowiązana była do uruchomienia wszystkich punktów gier do dnia [...] października 2009r. Pod pozycją 135 wykazu punktów gier, jako miejsce urządzania gier wskazano Sklep "B" zlokalizowany w [...], przy ul. [...][...]. Na wniosek strony, określony powyższą decyzją termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier został przedłużony decyzją ww. organu do dnia [...]października 2011 r. Na wniosek P.H.U. A sp. z o.o. o zmianę decyzji w części dotyczącej 14 miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych (w tym zmianę poz. 135 wykazu ). Dyrektor Izby Skarbowej przychylił się do wniosku strony i orzekł o zmianie decyzji wydając rozstrzygnięcie z dnia [...]października 2009r. w którym odnośnie poz. 135 orzekł o zmianie punktu gier o nazwie Sklep "B" mieszczącego się przy ul. [...] w[...] , na punkt o nazwie C zlokalizowany w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...]marca 2012 r. Spółka wystąpiła do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z wnioskiem o weryfikację punktu gier na automatach o niskich wygranych o nazwie C. Do wniosku strona załączyła m.in. wypełniony formularz zgłoszenia rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w[...], działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) dalej O.p. w zw. z art. 65 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.) dalej u.s.c. odmówił wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Spółka w określonym w zezwoleniu nieprzekraczalnym terminie (tj. do dnia [...] października 2011 r.) nie rozpoczęła działalności w ww. punkcie, zatem uznał, że postępowanie z wniosku o przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia punktu gier nie może być wszczęte. Na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie z dnia [...] maja 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej w[...]. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 165a § 1 O.p. w zw. z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych 19 listopada 2009r. (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze z.) dalej u.g.h., poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi podstawa odmowy wszczęcia postępowania oraz naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.c. w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 05 listopada 2009r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych, poprzez przekroczenie przedmiotu i zakresu kontroli przeprowadzonej w trybie urzędowego sprawdzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Spółki wyraził przekonanie, że utrata uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym punkcie gier, także w trybie art. 48 ust. 2 u.g.h., wymaga uprzedniej aktywności organu upoważnionego do udzielenia zezwolenia, tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia lub wygaśnięciu zezwolenia w części. Dopóki więc zezwolenie obowiązuje, Spółka ma prawo podjąć działalność, a organ nie ma prawa wniosku strony załatwić odmownie. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem dnia [...] lutego 2013r. nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że Spółce udzielono zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) dalej u.g.z.w., która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2009 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) dalej u.g.h., która wraz z przepisami wykonawczymi obecnie reguluje urządzanie i prowadzenie działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu. Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast z art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., wynika że, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (ust. 1). Natomiast w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności (ust. 2). Dyrektor Izby Celnej podniósł, że organ wydający zezwolenie, mając na względzie niezbędne elementy wniosku wskazane w art. 32 ust. 1 u.g.h., określił nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] października 2009 r., który winien odnosić się do wszystkich punktów gier objętych zezwoleniem. Termin ten na wniosek strony został następnie przedłużony decyzją ww. organu do dnia [...] października 2011r. Przed terminem wyznaczonym w decyzji zezwalającej w punkcie gier wyszczególnionym w poz. 135 wykazu nie rozpoczęto działalności, a wniosek o weryfikację punktu gier na automatach o niskich wygranych o nazwie C mieszczącego się przy ul. [...] w [...] został złoży w dniu [...]kwietnia 2012r., a więc po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu. W związku z powyższym w ocenie organu nie było podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku Spółki. W skardze z dnia [...] marca 2013r. wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Celnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 121 u.g.h. i w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 2 u.g.h., dopuszczający stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego zezwolenia w części, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia wobec skarżącej, podczas gdy art. 121 u.g.h. w sposób wyczerpujący reguluje kwestię intertemporalną wygasania zezwoleń w związku z niepodjęciem działalności, objętej tym zezwoleniem i jako regulację właściwą w odniesieniu do całości tego przedmiotu wskazuje art. 36 ust. 5 u.g.z.w., który nie przewiduje możliwości wygaśnięcia zezwolenia w części i w tym zakresie uznaje za spełniony warunek "rozpoczęcia działalności" w przypadku rozpoczęcia jej prowadzenia chociażby w jednym z punktów wskazanych w zezwoleniu, co wyłącza w niniejszej sprawie możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z zastosowaniem przedmiotowej normy art. 36 ust. 5 u.g.z.w; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia: - art. 165a § 1 O.p. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie urzędowego sprawdzenia punktu gier; - art. 64 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.s.c , poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie urzędowego sprawdzenia organ ma prawo dokonywać oceny ważności zezwolenia, podczas gdy postępowanie to ma charakter czynności technicznych, sprowadzających się do ustalenia, czy zapewnione są warunki do przeprowadzenia ewentualnej kontroli. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że do oceny skutków nierozpoczęcia przez Spółkę działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, właściwą regulacją jest art. 121 u.g.h., odsyłający w tym zakresie do art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Natomiast warunek czasowy rozpoczęcia działalności w nieprzekraczalnym terminie określonym w zezwoleniu dotyczy zainicjowania działalności we wskazanym terminie chociażby w jednym punkcie wyszczególnionym w tym zezwoleniu. W ocenie strony skarżącej niedopuszczalnym było połączenie w jednym postępowaniu, dwóch odmiennych przedmiotowo spraw, w istocie bowiem organ pierwszej, jak i drugiej instancji w postępowaniu, którego przedmiotem było przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego punktu gier, równocześnie rozstrzygnął o tym, że zezwolenie, w zakresie punktu gier, który podlegał kontroli, wygasło. Ponadto dopóki zezwolenie nie zostanie prawomocnie cofnięte, tak długo nie można kwestionować jej prawa do prowadzenia działalności w danym punkcie gier. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [....] odmawiające wszczęcia postępowania urzędowego sprawdzenia punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w C przy ul. [...] w[...]. W ocenie Sądu w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa. Bezsporne jest, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie decyzji z dnia [...] października 2008 r. wydanej w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy, tj ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uchylonej z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawą z 19 lipca 2009 r. o grach hazardowych. Pierwszą kwestią, którą należało rozstrzygnąć, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, jest ustalenie, jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, przepisy ustawy obowiązującej w momencie uzyskania zezwolenia czy też przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. Ustawa o grach hazardowych obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. w rozdziale 12 zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące. Zgodnie z art. 117 ust. 1 u.g.h. udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1 u.g.h.). Natomiast przepis art. 121 u.g.h. stanowi wyraźnie, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie Sądu przepisy te wyraźnie stanowią, że wygaszanie zezwoleń na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.w. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w całości lub w części, ponieważ przepis ten stanowi, które przepisy (u.g.h. czy u.g.z.w.) mają zastosowanie w czasie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielanych przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, natomiast art. 121 u.g.h. odnosi się stricte do wygaśnięcia zezwolenia. Sąd w pełni podziela stanowisko w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 709/12, w którym Sąd zauważył, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możliwość częściowego wygaszania zezwoleń wydawanych przed 1 stycznia 2010 r., nie zawarłby regulacji zawartych w art. 121 u.g.h., które nakazują stosować art. 36 ust. 5 u.g.z.w., ale wprost wskazałby, że do spraw związanych z wygaszaniem takich zezwoleń mają zastosowanie w całości nowe przepisy, tj. art. 48 ust. 2 u.g.h., który przewiduje zarówno wygaśnięcie zezwolenia w całości jak i w części. Przeciwna wykładnia przepisów przejściowych ustawy doprowadza do stwierdzenia, że przepis art. 121 u.g.h. jest zbędny, co byłoby sprzeczne z podstawowym założeniem przy wykładni prawa – założeniem racjonalności ustawodawcy. Podsumowując, w ocenie Sądu, zgodnie z art. 121 u.g.h. kwestie związane z wygaśnięciem zezwolenia należy rozpatrywać na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Skoro organ podatkowy zastosował przepisy o grach hazardowych (art. 48 ust. 2 u.g.h.) tym samym dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy i jest bezsporne, skarżąca spółka decyzją z dnia [...] października 2008 r. zmienianą decyzją z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzją z dnia [...]października 2009 r. , uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego na 6 lat w określonych punktach. Wydana decyzja jest wiążąca. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Od daty jej doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści może nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego. Powołana decyzja określająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie została zmieniona, nie stwierdzono decyzją wygaśnięcia tego zezwolenia, jak również zezwolenie nie zostało spółce cofnięte. Wygaśnięcie zezwolenia nie następuje z mocy prawa. W związku z powyższym organ winien zbadać wniosek o rejestrację automatu lub urządzania gier na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. nr 102, poz. 946, ze zm.), ewentualnie, wszcząć postępowanie zmierzające do wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczącej wydanego zezwolenia na podstawie przepisów obowiązujących w momencie uzyskania zezwolenia. Nadto należy zwrócić uwagę, że organ, do którego wpłynął wniosek o rejestrację automatu do gier o niskich wygranych odmówił wszczęcia postępowania sprawdzającego na podstawie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323, ze zm.). Czynności sprawdzające zawsze inicjuje organ, a nie strona, w przypadkach określonych w art. 64 wyżej powołanej ustawy. Przepis art. 65 tejże ustawy wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów działu IV Ordynacji podatkowej, a nie stosowanie tych przepisów wprost. Przepis art. 165a O.p. nie ma zastosowania w zakresie uregulowanym w art. 64 ustawy o Służbie Celnej, ponieważ postępowanie to nie wszczyna się na żądanie strony. Dlatego też w ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 165a O.p., w związku z art. 64 ustawy o Służbie Celnej. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji