II OZ 180/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 705/13, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 705/13, po rozpoznaniu wniosku E. T., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest możliwość jego wykonania. Nie każdy jednak akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest to decyzja, która niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie rodzi żadnych praw, nie zobowiązuje do podjęcia określonych czynności, o wstrzymaniu których można by orzec. Zakreśla pewne ramy przyszłej inwestycji, nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, które swym orzeczeniem Sąd mógłby wstrzymać. Skarżąca w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podkreśliła, że choć decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych, to nie jest jednak aktem, który nie pociąga za sobą żadnych skutków. W związku z jej obowiązywaniem inwestor jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Może dojść do sytuacji, w której inwestor uzyska pozwolenie na budowę przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeżeli więc, nie sama treść decyzji, to skutki jakie wywoła ona w przyszłości (wydanie pozwolenia na budowę i realizacja w oparciu o tą decyzję inwestycji, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy), spowodują wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, a więc spełnią przesłanki określone w przepisie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, że oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie podlega wykonaniu. Niemniej jednak wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy słusznie został oddalony, z uwagi na to, że skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., zależy od wystąpienia potencjalnego zagrożenia powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że skarżąca obowiązana jest wskazać takie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. Nie jest wobec tego wystarczające powołanie się na to, że decyzja o warunkach zabudowy ma określone znaczenie prawne w toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca w zażaleniu powołuje się bardzo ogólnie na to, że mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw skarżącej w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego hotelu z częścią konferencyjno-administracyjno-gospodarczą, budowie parkingu podziemnego, urządzeń budowlanych i zjazdu publicznego z ulicy Ogrodowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie przytoczyła takich okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.