IV SA/Po 1114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.T. nr (...) z dnia (...), 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. W. kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N.T. (dalej PINB bądź Inspektor Powiatowy) na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał Wójtowi Gminy M. przywrócenie stanu pierwotnego szerokości drogi gminnej = 6 m w miejscowości G., działka nr (...), na wysokości przepustu i działki nr (...) stanowiącej własność J. J. oraz wykonanie prawidłowej głębokości rowu wraz z odpowiednim nachyleniem skarp – w terminie do dnia (...) r. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona z urzędu w dniu (...) r. kontrola wykazała, że niewłaściwie wykonano odcinek rowu melioracyjnego (...), usytuowany wzdłuż drogi gminnej G.-K. odwadniający drogę i przyległe pola. Przedmiotowe prace wykonano w 2007 r. na długości 80 m naruszając częściowo pas drogowy. Ustalono, że działka nr ewid. (...) stanowi pas drogi gminnej o szerokości 6m. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono również, że rów melioracyjny ma być w całości wykonany na działkach nr ewid. (...) i (...) bezpośrednio przylegających do drogi stanowiących własność J. J. Prace wykonano samowolnie i niezgodnie z wymogami technicznymi, co spowodowało zawężenie drogi gminnej, które stanowi zagrożenie dla podróżujących. Zgodnie z treścią art. 66 prawa budowlanego stan ten może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Z tych względów prace, o których mowa powyżej należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną i Polską Normą oraz pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zinwentaryzowania geodezyjnego wykonanych prac i zawiadomienia organu o ich zakończeniu. W odwołaniu A. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez rozpatrzenia jej wniosku z dnia (...) r. o dopuszczeniu do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB bądź Inspektor Wojewódzki) na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż J.J. wykonał w 2007 r. rów melioracyjny o długości 80 m biegnący wzdłuż drogi G.-K. i przebiegający przez jego działkę. W trakcie wykonywania rowu naruszono teren w/w drogi, która została zawężona. Wykonany rów kończy się przy granicy z działką nr (...) również należącą do J. J. Na wysokości tej działki znajduje się przepust pod drogą G.-K., od którego po drugiej stronie drogi biegnie rów przy działce nr (...) należącej do odwołującej. Przed organami nadzoru toczy się tylko sprawa o naruszenie terenu drogi i przywrócenie jej do stanu pierwotnego. Nie toczy się natomiast sprawa odwodnienia terenów przylegających do drogi, o których wspomniała odwołująca . Takie postępowanie toczy się w Starostwie Powiatowym w N. T. Zatem organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione i nie mogą zajmować się sprawami nie będącymi w zakresie ich właściwości. W omawianym przypadku nieprawidłowe wykonanie rowu melioracyjnego przez J. J. z naruszeniem terenu drogi, której przywrócenie do stanu pierwotnego nakazał Inspektor Powiatowy, może mieć wpływ na nieruchomość A. W., co przemawia za uznaniem jej za stronę postępowania administracyjnego, tym bardziej, że wody z działek nr (...) i (...) kierowane są przez przepust w kierunku nieruchomości odwołującej. Inspektor Powiatowy zaskarżoną decyzją zobowiązał Wójta Gminy do wykonania nałożonego obowiązku, gdy tymczasem taki obowiązek winien wydać na Gminę M., której Wójt jest reprezentantem. Ponadto zaskarżonej decyzji nie otrzymał J.J., na którego terenie przebiega rów, a który niewątpliwie jest stroną postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) PINB na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wykonania urządzenia melioracji wodnych wzdłuż drogi gminnej Grudna-Komorowo, na działce nr ewid.(...). W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. organ nadzoru budowanego przeprowadził kontrolę i sporządził dokumentację zdjęciową potwierdzającą wykonanie decyzji z dnia (...) r. nakładającej na Gminę M. obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego szerokości drogi gminnej oraz wykonanie prawidłowej głębokości rowu wraz z odpowiednim nachyleniem skarp Wobec czego sprawa stała się bezprzedmiotowa. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. podniosła, iż wykonany na działce nr (...) wzdłuż drogi G.-K. rów nadal nie spełnia wymogów określonych w decyzji z dnia (...) r. Wykonana w tym zakresie dokumentacja fotograficzna nie jest żadnym przekonującym materiałem dowodowym w sprawie i nie powinna stanowić podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania. W sprawie nie wykonano żadnych pomiarów rowu (jego głębokości, szerokości, nachylenia skarp) i nie zweryfikowano czy odpowiada on wymogom określonym w decyzji z dnia (...) r. Ponadto organ nie zwrócił, uwagi, że przedmiotowy rów wykonano nad przebiegającym pod nim wodociągiem oraz w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej. Skarpa rowu znajduje się tuż przy krawędzi drogi, co powoduje bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników drogi. Decyzją z dnia (...) r. WINB na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż Inspektor Powiatowy w dniu (...) r. przeprowadził kontrolę w zakresie przywrócenia szerokości drogi do stanu pierwotnego, stwierdzając, że stosowne roboty przywracające drodze pierwotną szerokość 6 m zostały wykonane oraz poprawiono głębokość rowu i pochylenia skarp. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i je umorzył. Wykonanie spornego rowu melioracyjnego nastąpiło jeszcze przed wydaniem przez Starostę uprzednio obowiązującego pozwolenia wodno-prawnego m.in. na budowę rowu odwadniającego drogę gminna z dnia (...) r. Z decyzji Starosty z dnia (...) r. wynika, iż istniejące urządzenie wodne może być zalegalizowane w drodze decyzji przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodno-prawnego na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 2005 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W procesie legalizacji właściwy organ (Starosta) będzie zobowiązany do potwierdzenia zgodności wykonanego rowu z obowiązującymi przepisami. Odwołująca winna zatem swoje uwagi dotyczące wykonania rowu melioracyjnego kierować do Starosty. W skardze A. W. zarzuciła powyższej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że rów melioracyjny wykonany na działce nr ewid. (...) spełnia wymogi określone w decyzji z 2007 r. i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej usunięto jedynie nieprawidłowość polegającą na wykopaniu rowu częściowo w drodze gminnej. Pozostałe nieprawidłowości nadal nie zostały usunięte. Oprócz dokumentacji fotograficznej nie wykonano w sprawie żadnych pomiarów rowu (jego głębokości, szerokości, nachylenia skarp) i nie zweryfikowano, czy rzeczywiście odpowiada on wymogom określony w decyzji z dnia (...) r. Pobieżna obserwacja rowu prowadzi do wniosku, że jest za głęboki, a jego skarpy nie spełniają wymagań zawartych w decyzji z (...) r. Rów jest przegłębiony i to w kierunku przeciwnym do zamierzonego spadku wody, co czyni jego istnienie absurdalnym, gdyż nie jest on w stanie spełniać należycie swojej funkcji (zamiast odprowadzać wodę w stronę przepustu, to ją magazynuje). Ponadto skarżąca podniosła, iż nie toczy się żadne postępowanie legalizacyjne w toku, którego mogłaby podnieść jakiekolwiek uwagi dotyczące przedmiotowego rowu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane). Zgodnie z art.61 ust. 1 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis powyższy nakłada zatem na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także w razie potrzeby stosownych napraw, konserwacji, czy remontów. Przepisy prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W przypadku stwierdzenia, ze obiekt budowlany może zagrażać (albo gdy jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust 1 prawa budowlanego). Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać doprowadzenie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzje wydawane w oparci o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, ze jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłane określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636) Wydając decyzję na podstawia art. 66 ust. 1 prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, z powodu, których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa dla mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wreszcie nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez z organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości (por wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07). W rozpoznawanej sprawie umorzono postępowanie w sprawie wykonania urządzenia melioracji wodnych wzdłuż drogi gminnej G.K., na działce nr ewid. (...) ponieważ, jak stwierdził organ nadzoru, przeprowadzona w dniu (...) r. kontrola oraz sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziły wykonanie decyzji z dnia (...) r. nakazującej wykonanie przedmiotowych prac z dnia (...) r. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonych decyzjach. Decyzja z dnia (...) r. nakazywała przywrócenie stanu pierwotnego szerokości drogi gminnej = 6 m w G. działka nr (...), na wysokości przepustu i działki nr (...) stanowiącej własność J.J. oraz wykonanie prawidłowej głębokości rowu wraz z odpowiednim nachyleniem skarp – w terminie do dnia (...) r. Nakaz ten został nałożony z uwagi na wykonanie prac samowolnie i niezgodnie z wymogami technicznymi doprowadzając do tego, iż rów zawężał drogę gminną powodując zagrożenie dla jej użytkowników. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru uznał wykonanie nałożonego obowiązku jedynie na podstawie przeprowadzonej w dniu (...) r. kontroli na przedmiotowym terenie podczas, której sporządzono dokumentację zdjęciową (znajduje się w aktach sprawy). Jednakże, zdaniem Sądu, nie jest to wystarczający dowód, który potwierdzałby, iż nałożony na gminę M. nakaz został prawidłowo wykonany. W rozpoznawanej sprawie nie wykonano żadnych pomiarów geodezyjnych, które pozwoliłyby na zweryfikowanie, czy wywiązano się z nałożonego nakazu i wykonano prawidłową głębokość rowu i nachylenie skarp, zgodnie z decyzją z dnia (...) r. udzielającą gminie M. pozwolenia wodno-prawnego m. in. na budowę odcinka rowu (...). Ponadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a do czego był zobowiązany, bowiem na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego .2003; II SA/Gd 2232/02). W niniejszej sprawie skarżąca zarzucała, iż przedmiotowy rów nadal nie spełnia wymogów określonych w decyzji z dnia (...) r., a wykonana dokumentacja fotograficzna nie jest przekonywującym materiałem dowodowym w sprawie i nie powinna stanowić podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania. Ponadto wskazała, iż przedmiotowy rów wykonano nad przebiegającym wodociągiem oraz w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej. W zakresie powyższych zarzutów organ drugiej instancji przywołał jedynie stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące, iż stosowne roboty zostały wykonane prawidłowo, ponieważ przywrócono pierwotną szerokość drogi gminnej, głębokość rowu i pochylenie skarp. Skoro organ nie zajął stanowiska w zakresie stawianych zarzutów, Sąd nie ma możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie. Nie znając argumentów jakimi kierował się organ nie można zweryfikować trafności, chociażby zarzutu dotyczącego pobudowania rowu nad przebiegającym pod nim wodociągiem. Organ wskazał jedynie, iż wykonanie spornego rowu melioracyjnego nastąpiło przed wydaniem pozwolenia wodno-prawnego i uwagi dotyczące jego wykonania skarżąca może kierować w postępowaniu legalizacyjnym. Jednakże z odwołania nie wynika, aby zarzuty dotyczyły tylko i wyłącznie odcinka rowu melioracyjnego nieobjętego pozwoleniem wodno-prawnym. Obowiązkiem organu odwoławczego było odnieść się do zarzutów dotyczących odcinka rowu melioracyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, czego jednak organ nie uczynił. W ocenie Sądu powyższe uchybienia wskazują, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa , będącej naczelna zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny rzeczywistością , a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (parz: wyrok NSA z dnia 17 października 2001 t. , I SA 1110/01, Lex 75516). Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zastosować się do powyższych rozważań i poczynić zgodnie z art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa niewadliwe ustalenia faktyczne, co do prawidłowości wykonanych prac dotyczących odcinka rowu melioracyjnego objętego przedmiotowym pozwoleniem wodno-prawnym. Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.