I OSK 1168/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1722/13), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W złożonym w dniu [...] stycznia 2013 r. wniosku T. G. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na zakup środków higieny osobistej i czystości. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni – na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dalej "u.p.s." - specjalnego zasiłku celowego na wyżej wspomniany cel. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że brak było podstaw do przyznania T. G. pomocy materialnej na zakup środków higieny osobistej i czystości, ze względu na brak możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej, a tym samym ustalenia, iż nie jest ona w stanie we własnym zakresie zaspokoić powyższej potrzeby. Prezydent W. wyjaśnił w tym miejscu, iż wnioskodawczyni uniemożliwiała - zarówno w drodze wywiadu środowiskowego, jak i w dalszym postępowaniu administracyjnym - potwierdzenia deklarowanej przez siebie sytuacji materialnej i osobistej. Ponadto organ zauważył także, iż odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku wynikała również z konieczności wzięcia pod uwagę sytuacji życiowej innych osób i rodzin. W miesiącu lutym 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej dysponowało bowiem kwotą [...] zł na zasiłki celowe i w naturze, a udzieliło pomocy [...] rodzinom, przyznając [...] świadczeń, zaś średnia wysokość zasiłku wynosiła kwotę [...] zł. Poza tym Prezydent [...] W. podkreślił, że dochód wnioskodawczyni, którego źródłem była renta z ZUS, wynosił miesięcznie [...] zł, a zainteresowana nie udokumentowała żadnych, stałych miesięcznych wydatków, które mogłyby powodować brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Uzyskiwane przez nią świadczenie miało więc za zadanie zaspokajać jej podstawowe potrzeby, wynikające z aktualnej sytuacji bytowej, w tym zakup środków higieny osobistej i środków czystości. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko Prezydenta W., że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły żadne, szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium zwróciło uwagę, że niezależnie od tego, czy odwołująca się prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe, czy też wspólnie z synem, uzyskiwany przez nią dochód przekraczał kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Strona uzyskiwała bowiem dochód w kwocie [...] zł w stosunku miesięcznym, natomiast – zgodnie z jej deklaracją, złożoną w trakcie wywiadu środowiskowego, dochody syna odwołującej się (z tytułu zasądzonych alimentów ) wynosiły [...] zł miesięcznie. W tej sytuacji – w ocenie Kolegium -wniosek T. G. mógł być rozpatrywany wyłącznie w kontekście spełniania przesłanek, uprawniających wnioskodawcę do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tego rodzaju świadczenie jest zaś przyznawane w ramach uznania administracyjnego i wyłącznie w szczególnych przypadkach, wyraźnie odbiegających od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe, Kolegium uznało, że sytuacja T. G. nie miała takiego charakteru. Podkreślono, że w przeszłości strona zwracała się m.in. o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie zaległości czynszowych, nie płacąc za utrzymanie mieszkania ze środków własnych. Jej sytuacja była zatem w znacznym stopniu konsekwencją jej własnych działań. Nie regulując przez dłuży czas, obciążających ją z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego, zobowiązań mogła spodziewać się podjęcia przez właściciela mieszkania kroków zmierzających do jej usunięcia z lokalu. W takich okolicznościach – zdaniem Kolegium - nie można było przyjąć, że eksmisja T. G. była w tym przypadku zdarzeniem zupełnie niespodziewanym i niedającym się przewidzieć. Z tego względu nie stanowiła ona "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. art. 41 u.p.s. Analogiczne stanowisko Kolegium wyraziło w odniesieniu do sytuacji zdrowotnej T. G., wskazując, że jest ona chora w sposób przewlekły i stan ten trwa od szeregu lat (pogorszenie nastąpiło jeszcze w 2005 r.) a zatem nie zachodziła sytuacja by pogorszenie stanu zdrowia strony miało charakter nagły, powodujący chociażby konieczność przyjmowania np. leków ratujących życie. Poza tym, mając na uwadze treść zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że odmowa przyznania pomocy stronie nie nastąpiła w tym przypadku wskutek braku podania przez nią adresu zamieszkania oraz nakazu przebywania w tym miejscu w godz. 8-16 bowiem ostatecznie wywiad środowiskowy został jednak przeprowadzony a poza tym podkreślił, iż wszelkie dane zbierane są przez ośrodek pomocy społecznej wyłącznie w celu ustalenia sytuacji materialnej i osobistej osoby wnioskującej o udzielenie pomocy. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż T. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe nie świadczyło zaś o manipulacji, a jedynie o braku potwierdzenia tego faktu przez jej syna. Nie było również prawdą, że wnioskodawczyni i jej rodzina zostali wykluczeni z funduszu przeznaczonego dla osób potrzebujących pomocy, czemu przeczył fakt przyznawania jej szeregu świadczeń. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż uzyskiwany przez nią dochód nie wystarcza na pokrycie jej bieżących potrzeb. Podkreślała, że do końca 2012 r. jej rodzina, przez wiele lat, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, otrzymywała jednak pomoc finansową a członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są komisją lekarską, by oceniać stan jej zdrowia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd w pierwszym rzędzie podniósł, że - z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu - organy, zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., oraz, że dokonana przez nie ocena - pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek - również była prawidłowa. Zdaniem Sądu - pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w w/w przepisie, oznaczało taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwalała stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie sytuacja bytowa skarżącej - w dacie wydania zaskarżonej decyzji - była trudna, ale nie zmieniała się ona od dłuższego czasu, a ponadto, nie wystąpiło żadne, szczególne wydarzenie, które by ją pogorszyło. Zatem, chociaż – jak wyżej wspomniano - skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej, nie można było traktować jej jako ów "szczególnie uzasadniony przypadek", a więc przypadek odbiegający od typowych sytuacji, w jakich znajdowali się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej, zwłaszcza, że wielu z nich nie posiadało jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby, związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych, winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Przy niedostatecznej zaś ilości środków, jakimi dysponowały organy pomocy społecznej, nie zawsze było to możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków, związanych z zakupem środków czystości, przez osobę będącą wprawdzie bezdomną, ale posiadającą własne dochody, nie mogła być zatem – w ocenie Sądu - traktowana jako wywołana okolicznościami, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd podzielił także stanowisko organów, dotyczące braku współpracy skarżącej z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu jej sytuacji rodzinnej, a która to współpraca była koniecznym warunkiem uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych. Brak zaś owej współpracy mógł skutkować negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Zdaniem Sądu, podawanie bowiem przez skarżącą sprzecznych informacji, dotyczących miejsca pobytu, brak precyzyjnych informacji dotyczących syna, świadczyło zaś o braku realizacji przez nią obowiązków w tym zakresie. Odnosząc się wprost do zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione wskazując, że obowiązkiem organów pomocy społecznej było ocenienie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej wnioskodawcy, czemu służył chociażby rodzinny wywiad środowiskowy. Sąd zaakcentował też, że rolą organów pomocy społecznej nie jest wyręczanie obywatela z obowiązku utrzymywania się (nawet w trudnej sytuacji życiowej), ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślnych sytuacji. Organy te są więc zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj – ma przy tym charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, mających na celu pokonanie życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że bez wpływu na wydane przez organy decyzje pozostawała okoliczność wcześniejszego przyznawania skarżącej pomocy finansowej, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyznanie bowiem stronie pomocy pieniężnej oceniane jest każdorazowo odrębnie a ponadto uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz również od aktualnych możliwości finansowych ośrodka. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że fakt długotrwałej bezdomności w okresie zimowym w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na środki higieny osobistej i czystości; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nie przeanalizowanie przez Sąd I instancji, czy wniosek o środki higieny stanowił w przypadku skarżącej niezbędną potrzebę bytową i dokonaniu odmowy tylko na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód, przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o ten zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". T. G. zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, nie odniosły się do tego, czy zakup środków higieny i czystości stanowi niezbędną potrzebę bytową oraz zakwestionowała stanowisko o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi a także pogląd odnoszący się do podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej przedmiotowego świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym skarżąca zarzucała Sądowi I instancji nie przeanalizowanie, czy wniosek o przyznanie jej pomocy na zakup środków higieny osobistej i czystości stanowił – w jej przypadku - niezbędną potrzebę bytową, a ponadto błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do poglądu, iż skarżąca nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Nadto, w skardze kasacyjnej kwestionowano stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wykazano związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał w tym przypadku, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że w/w zarzuty procesowe były nietrafne. Ustalenia faktyczne, dotyczące braku współpracy przez skarżącą z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki miały bowiem odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych (vide: wywiad środowiskowy z dnia [...] marca 2013 r.). Podkreślenia wymaga, że ponieważ skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy finansowej, udzielanej w oparciu o uznanie administracyjne, organ miał w tym przypadku obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było skarżącej niezbędne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawczyni. W tym zatem kontekście, trudności w nawiązywaniu z nią kontaktu, brak możliwości ustalenia, czy prowadzi wspólne gospodarstwo z synem, czy samodzielnie, a także utrudnianie ustalenia jej sytuacji materialnej, ewidentnie świadczyło o braku współpracy strony z organem a to mogło w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. Nieuzasadnione było również kwestionowanie w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji dotyczącego, podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej, to jest, że organ nie wykazał, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup środków higieny i czystości a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Należy również zauważyć, że wobec uznania przez Sąd Wojewódzki za prawidłową ocenę organów, iż skarżąca nie spełniała opisanych w art. 41 u.p.s. warunków, zbytecznym było w ogóle rozważanie, czy zakup środków higieny mieścił się w ramach niezbędnej potrzeby bytowej, która mogła zostać zaspokojona w ramach pomocy udzielonej przez organy pomocy społecznej. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić trzeba, że - zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s.- w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że pojęcie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy istotnie nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła bowiem świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy taki stan rzeczy nie miał charakteru nagłego, lecz permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.