II SA/Ke 479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 grudnia 2012 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. ABDE nr [...] wydanego 14 października 1982 r. na druku nr [...] dla K. M. Z akt sprawy wynika, że dniu 2 października 2012r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Starosty o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy z dnia 6 marca 1995 r., z uwagi na jej wydanie pomimo niespełnienia przez kierowcę wymogu legitymowania się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego. Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. Kolegium, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., z urzędu stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, K. M. zarzucił organowi, że nie sprawdził, z jakich powodów zostały wydane zakazy prowadzenia pojazdów. Podniósł, że po pierwszym orzeczeniu Kolegium Rejonowego do Spraw Wykroczeń z roku 1987, zakazującym mu prowadzenia pojazdów na okres 18 miesięcy, w roku następnym otrzymał z powrotem prawo jazdy i posługiwał się nim do roku 1994, tj. do kolejnego orzeczenia tego Kolegium orzekającego 10-miesięczny zakaz prowadzenia pojazdów. Wówczas prawo jazdy zostało zatrzymane na okres poniżej 1 roku, co uzasadniało jego zwrot decyzją z dnia 6 kwietnia 1995 r. bez konieczności przystępowania do egzaminu sprawdzającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując kwestionowaną decyzję w mocy wskazało, że w dacie ubiegania się przez K. M. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1992 r., nr 11, poz. 41 ze zm.). Stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, osoby pozbawione prawa jazdy na okres dłuższy niż rok, ubiegające się o jego zwrot, podlegały obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji. K. M. do egzaminu takiego nie przystąpił, a z akt sprawy wynika, że w dniu 3 lipca 1987r. Kolegium Rejonowe do Spraw Wykroczeń orzekło w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów na okres 18 miesięcy (od 24.05.1987r. do 24.11.1988r.), zaś w dniu 20 czerwca 1994 r. to samo Kolegium orzekło w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów na okres 10 miesięcy (od. 15.04.1994r. do 15.02.1995r.). Organ wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o zwrocie prawa jazdy Wójt Gminy winien był zażądać od K. M. przedstawienia wyników egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy, czego nie uczynił. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy pomimo niespełnienia przez kierowcę ustawowego wymogu stanowi więc rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i zasady zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie jest ważne, czy prawo jazdy zostało zwrócone prawidłowo, ponieważ odpowiedzialność powinien za to winien ponosić urzędnik, a nie obywatel. O utracie prawa jazdy może orzec tylko sąd, a nie organ administracji w drodze unieważnienia decyzji o zwrocie praw jazdy. Zdaniem skarżącego decyzja o zwrocie prawa jazdy wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i nie może już być unieważniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że kara dodatkowa w postaci 10 miesięcy zakazu prowadzenia pojazdów została wymierzona w roku 1994 i upłynęła w dacie wydania decyzji, której stwierdzono nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy konkretna decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że decyzja Wójta Gminy z dnia 6 kwietnia 1995r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania przez Wójta Gminy decyzji z dnia 6 kwietnia 1995 r. o zwrocie K. M. prawa jazdy kat. ABDE nr [...] wydanego 14 października 1982 r. na druku nr [...] obowiązywał przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1992 r., nr 11, poz. 41 ze zm.), zgodnie z którym sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby ubiegające się o zwrot prawa jazdy, którego kierowca był pozbawiony na okres dłuższy niż rok (przed uchwaleniem tekstu jednolitego ustawy przepis ten był oznaczony jako art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b). Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu prawa jazdy zatrzymanego na okres dłuższy niż rok, nie mógł zwrócić tego dokumentu kierowcy nie legitymującemu się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Z użytego w tym przepisie sformułowania "podlegają" wynika, że decyzje podejmowane na podstawie art. 90 ust.6 w zw. z art.88 Prawa o ruchu drogowym nie zostały pozostawione uznaniu organowi administracyjnemu, lecz mają charakter decyzji związanych. W aktach niniejszej sprawy znajduje się orzeczenie Kolegium Rejonowego do Spraw Wykroczeń z dnia 3 lipca 1987 r. nr rej. [...] orzekające w stosunku do K. M. karę dodatkową w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez okres 18 miesięcy. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 1 września 1987r. Naczelnik Gminy zawiadomił K. M. o wykonaniu tej kary dodatkowej zatrzymując dokument uprawniający do kierowania pojazdami. Równocześnie w piśmie tym pouczono skarżącego, że z dniem 24 listopada 1988r. może ubiegać się o przywrócenie uprawnień, co jest uzależnione od okazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji (k.5). Wójt Gminy wydając w dniu 6 kwietnia 1995 r. decyzję o zwrocie skarżącemu prawa jazdy, powinien wobec tego dysponować dokumentem potwierdzającym pozytywny wynik egzaminu sprawdzającego kwalifikacje skarżącego do kierowania pojazdami. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że takim dokumentem organ nie dysponował, a skarżący nie kwestionował, że egzaminu sprawdzającego kwalifikacje po zatrzymaniu prawa jazdy na ponad rok, nie złożył. Po upływie orzeczonego środka karnego orzekającego zakaz prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych przez 18 miesięcy, organ pierwszej instancji powinien zażądać od niego dowodu – stosownego dokumentu- potwierdzającego pozytywny wynik egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Wydając w dniu 6 kwietnia 1995 r. decyzję o zwrocie skarżącemu prawa jazdy bez tego dokumentu, Wójt Gminy w sposób rażący naruszył normę w/w art. 88 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym z 1983r. Przepis ten był jasny i nie wymagał dodatkowej interpretacji. Sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a dyspozycją zawartą w powyższej regulacji jest również oczywista. Dopuszczenie do kierowania pojazdami osoby, która w świetle obowiązujących przepisów nie jest do tego uprawniona, jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym z 1983 r. drugorzędne znaczenia ma okoliczność, że ( jak twierdzi to skarżący) w roku 1988 zwrócono mu prawo jazdy. Istotne jest, że w dacie wydawania decyzji z dnia 6 kwietnia 1995 r. skarżący, w stosunku, do którego w dniu 3 lipca 1987 r. orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres 18 miesięcy, nie legitymował się pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego, do czego był zobowiązany w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy, aby starać się o zwrot prawa jazdy. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydana w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Za takie nie można uznać w szczególności faktu, że skarżący prowadził pojazdy na podstawie prawa jazdy, które nie powinno mu być zwrócone. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji polega bowiem na tym, że nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1994 r., sygn. IV SA 674/93). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Decyzja obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może być w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego w każdym czasie. Dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy bowiem decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.