I OSK 2304/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/13 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 822/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązał J. O. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę pobytu jej ojca M. O. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 2 lutego do 31 maja 2012 r. w łącznej kwocie 5791,21 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania J. O., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w okresie od 2 lutego 2012 r. do 31 maja 2012 r. Gmina K. wniosła zastępczo różnicę pomiędzy średnim kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej w B., a opłatą wniesioną przez M. O. Na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej jako: "u.p.s." lub "ustawa"), możliwe jest dochodzenie zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w stosunku do osób, które nie zawarły stosownej umowy. Kolegium wskazało, że zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Z przytoczonych uregulowań wynika zasada, że w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 - 3 tej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy wskazanej w art. 103 ust. 2 u.p.s. W przedmiotowej sprawie doszło do odmowy zawarcia przez J. O. umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, a zatem zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej. Organ ustalił, że skarżąca spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. M. O. ma dwie córki: B. Ż. i J. O.. Niemniej, na co zwrócił uwagę, dochód na osobę w rodzinie B. Ż. jest niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a tym samym nie jest ona zobowiązana do partycypowania w kosztach pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej. W ocenie Kolegium, z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że sytuacja majątkowa, rodzinna i osobista strony jest na tyle dobra, że nie daje podstaw do zastosowania jakiejkolwiek ulgi w ramach art. 104 ust. 4 u.p.s. Strona dysponuje dochodem i środkami aby ponosić koszty pobytu ojca w DPS "[...]" w B.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. O. zarzuciła naruszenie: 1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było uprzedniej decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy, 2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego zastosowanie w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, 3) art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie 4) art. 104 ust. u.p.s. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.s. wskazując, że z regulacji tych jednoznacznie wynika, iż pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Sąd stwierdził, że przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w aktach sprawy wykazał, że spośród dwóch córek M. O., tj. B. Ż. i J. O. (strony skarżącej), kryterium dochodowe spełnia wyłącznie strona skarżąca. Organy pierwszej i drugiej instancji w motywach swoich rozstrzygnięć szczegółowo wykazały okoliczności i przesłanki, którymi kierowały się zobowiązując córkę do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej w B., którego umieszczenie było wykonaniem postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...]. Sąd podkreślił, że podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy, co w sprawie zostało zrealizowane. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poprzedzona bowiem została wydaniem decyzji o skierowaniu ojca skarżącego do Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS), decyzją o umieszczeniu go w DPS, następnie decyzją ustalającą opłaty za jego pobyt w DPS. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. O. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowano następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w skardze zarzutów - naruszenia przez SKO w K. przepisów prawa materialnego, jak również Sąd nie wykonał należycie obowiązku ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, pomijając część zarzutów skarżącej, a do części zarzutów odnosząc się w sposób lakoniczny, I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez jego zastosowanie podczas gdy brak było uprzedniej decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., b) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia, c) art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym o art. 64 k.c., d) art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Istotą niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na J. O. obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią poniesionej za pobyt w domu pomocy społecznej jej ojca. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). W świetle powyższego Sąd I instancji niezasadnie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Z akt sprawy wynika, iż wydawane na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzje ustalające opłaty za pobyt M. O. w domu pomocy społecznej zobowiązały do wnoszenia opłat jedynie samego zainteresowanego. W stosunku do córki – J. O. (skarżącej) nie wydano decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, do ponoszenia której byłaby zobowiązana z tytułu pobytu swojego ojca w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. albowiem decyzje poddane kontroli Sądu I instancji nakładały na J. O. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę K., bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną (art. 59 ust. 1 u.p.s.), obowiązku uiszczenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą. Trafnie również skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, nie odniósł się zarzutu dotyczącego braku uprzedniego wydania w stosunku do skarżącej kasacyjnie decyzji określonej w art. 59 ust. 1 u.p.s. Nie są trafne natomiast pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do nich kolejno wskazać wypada, że: - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zakreśla właściwość sądów administracyjnych; zarzut naruszenia tej regulacji można skutecznie ponosić jedynie, o ile Sąd odmówiłby kontroli aktu w zakresie jego zgodności z prawem lub dokonał jej w innym zakresie; natomiast błędna konstatacja, w następstwie dokonania kontroli aktu pod względem zgodności z prawem, nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu naruszenia wskazanej regulacji, - art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę wyznaczającą zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie wykroczył zatem poza ustawowy zakres kognicji. - art. 134 § 1 P.p.s.a. wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez sąd pierwszej instancji. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można mieć wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę w jej granicach. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., gdyż w kwestiach będących przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie ma zastosowania wskazywany przez stronę art. 64 K.c. Z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. jako przedwczesny należało zaś ocenić zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. Niezasadność wskazanych powyżej zarzutów nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro równocześnie trafnie podniesiono naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została uwzględniona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.