I OSK 2815/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 266/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy K. ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K. przy ul. R., gminie K. , powiecie pabianickim, będącej własnością K. J. i oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w związku z wybudowaniem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W pkt 2 decyzji wskazano, że wartość nakładów poniesionych przez właścicielkę nieruchomości na rzecz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosi [...] zł, a w pkt 3 wyjaśniono, iż wysokość opłaty adiacenckiej określona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja została wydana, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. W pkt 4 decyzji podano termin i sposób płatności opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż budowa sieci wodociągowej z przyłączami oraz sieci kanalizacyjnej z przykanalikami w ulicy R. została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie K. pozwolenia na budowę. Odbiór końcowy inwestycji nastąpił w dniu 1 lipca 2009r., co uznano za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do ww. urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , nieruchomość skarżącej jest zlokalizowana na terenie o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uchwale Rady Gminy K. nr [...], obowiązującej w dniu 1 lipca 2009r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określono na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ulicy R. spowodowała wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła K. J.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie m.in. art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana także jako u.g.n. i ustawa), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. i orzekło w pkt 1 o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (wodociąg i kanalizacja sanitarna) - w kwocie [...] zł, a w pkt 2 o zobowiązaniu K. J. do uiszczenia ww. opłaty adiacenckiej jednorazowo. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami dokonanymi przez organ i instancji. Przyjął również, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w dniu 1 lipca 2009 r., tj. w dniu sporządzenia protokołu odbioru końcowego tej inwestycji, w którym m.in. zamieszczono adnotację, iż odbierane urządzenia są zdatne do użytku. Kolegium wyjaśnił, iż pierwsza decyzja Wójta Gminy K. o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] lutego 2012r., co przesądza o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty, zaś późniejsze uchylenie rozstrzygnięcia nie ma wpływu na tę ocenę. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym termin, określony w art. 145 ust. 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ I instancji. Wydanie i doręczenie stronie decyzji organu I instancji przed upływem tego terminu powoduje zatem definitywne ustanie stanu niepewności, co do skorzystania przez gminę z uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikającego z art. 145 ust. 1 ustawy. To z kolei oznacza, że ewentualne uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy lub sąd nie stoi na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, iż uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy spowodowane było koniecznością bardziej precyzyjnego określenia w pkt 1 sentencji decyzji treści zobowiązania i powiązania go z osobą właściciela nieruchomości. Z kolei pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji okazał się zbędny. W ocenie Kolegium zbędny był również pkt 3, którego treść stanowi dokładne powtórzenie dyspozycji art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wywołuje skutki prawne z mocy samego prawa. Uchylenie rozstrzygnięcia określającego termin uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika z faktu wydania decyzji reformatoryjnej i regulacji art. 9 u.g.n. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. J.. Skarżąca wskazała, iż Kolegium nie zwróciło uwagi na istotny fakt: tj. wszczęcia postępowania i wydania w wyniku tego postępowania decyzji przez Wójta Gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej w dniu [...] lipca 2012r., tj. po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co jest niezgodne z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. W tym zakresie Kolegium odwołało się do uchylonej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2012 r., która została wydana w wyniku postępowania wszczętego pismem z dnia [...] listopada 2011. Odwołanie do SKO odnosiło się natomiast do decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., która została wydana po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w dniu [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej jako P.p.s.a.). Uwzględniając, iż w sprawie nie ma sporu co do daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, Sąd przyjął datę 1 lipca 2009 r. jako datę początkową biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. WSA wskazał, że określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. W ocenie Sądu, takie stanowisko byłoby trafne, gdyby ustawodawca powiązał termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji – [...] lutego 2012 r. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania odwoławczego. Organ wprawdzie przywołuje w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych, wpierające stanowisko, iż dla zachowania terminu wystarczającym jest wydanie decyzji, choćby później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Orzeczenia te zostały jednak wydane w innych stanach faktycznych, a mianowicie problem dotyczył pierwszej decyzji organu I instancji i ewentualnego wpływu na bieg terminu 3-letniego postępowania odwoławczego, czy sądowoadministracyjnego. Należy też podkreślić, że podobnie powoływana przez organy uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 przesądza jedynie, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast z uzasadnienia powoływanej uchwały NSA można wyprowadzić tezę, że upływ 3-letniego terminu przed uostateczneniem się takiej decyzji nie ma wpływu na obowiązek uiszczenia tej opłaty, o ile decyzja taka ostanie się w obrocie prawnym. Sąd wyraził pogląd, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej, wydane przed upływem okresu 3-letniego. Tym samym wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego przez organ odwoławczy powoduje, że organ traci uprawnienia do ponownego ustalenia opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust.1 u.g.n. W ocenie Sądu, nie można za spełnienie ustawowego wymogu dochowania trzyletniego terminu na wydanie decyzji uznać przypadku wydania w sposób wadliwy tej decyzji, która została następnie w całości wyeliminowana z obrotu prawnego, a potem dalsze kontynuowanie postępowania z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Z tych względów Sąd przyjął, iż dopiero datę decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 roku można uznać za datę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy zastosowały błędną wykładnię normy zawartej w art. 145 ust.2 u.g.n. a postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej w tym stanie faktycznym winno zostać umorzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi K. J. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określony w nim termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie jest zachowany, w sytuacji gdy przed jego upływem organ pierwszej instancji wydał i doręczył stronie decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, choćby nawet decyzja ta została następnie uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a kolejna decyzja tego organu o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w ramach tego samego postępowania już po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wykładania art. 145 ust. 2 u.gn. i jego stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Według ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, które nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, wskazany w tym przepisie termin rozpoczął bieg w dniu 1 lipca 2009 r. Wójt Gminy K. w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję określającą wysokość opłaty adiacenckiej, jednak została ona uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy K. ponownie ustalił wysokość opłaty adiacenckiej. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., które w decyzji reformatoryjnej z dnia [...] stycznia 2013 r. ostatecznie ustaliło opłatę adiacencką. Problem prawny sprowadza się do oceny, jakie znaczenie dla wykładni i zastosowania art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami ma wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia [...] lutego 2012 r. Według autora skargi kasacyjnej trzyletni termin, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie zostaje zachowany w sytuacji, gdy przed jego upływem organ I instancji wydał i doręczył stronie decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nawet jeżeli została ona następnie uchylona przez organ odwoławczy. Natomiast Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym powoduje, iż organ traci uprawnienia do ponownego ustalenia opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, spornej kwestii nie rozstrzyga uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której stwierdzono jedynie, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pytanie prawne, w związku z którym powyższa uchwała została podjęta dotyczyło wątpliwości, czy o zachowaniu ww. terminu przesądza wydanie decyzji przez organ I instancji, czy też decyzji ostatecznej. Ze stanowiska wyrażonego w tej uchwale nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że wydanie decyzji nieostatecznej w terminie określonym w art. 145 § 2 u.g.n. stanowi wypełnienie warunku określonego w tym przepisie, także wtedy, gdy decyzja organu I instancji zostanie następnie uchylona. W analizowanym przypadku, wykładni tego przepisu nie sposób dokonać w oderwaniu od treści art. 138 § 2 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie przez organ odwoławczy tego przepisu, tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma ten skutek, że do czasu wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Trudno zatem twierdzić, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n., skoro taka decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. O wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić dopiero w przypadku wydania ponownej decyzji przez organ I instancji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy), o ile nastąpi to przed upływem terminu wskazanego w art. 145 § 2 u.g.n. Z chwilą upływu tego terminu, z uwagi na jego materialny charakter, organ utraci bowiem kompetencję do ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać również należy, iż z chwilą uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, ponownie aktualizuje się stan niepewności (tak co do samego obowiązku uiszczenia opłaty, jak i jej ewentualnej wysokości), przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Uznanie, iż dla zachowania terminu określonego w tym przepisie wystarczające jest wydanie decyzji przez organ I instancji, nawet jeżeli zostanie ona następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, czyniłoby iluzorycznym nałożony na organ obowiązek zachowania terminu, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Może to skutkować przedłużającą się niepewnością strony co do obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej i jej wysokości, co - z punktu widzenia celu, jakiemu miało służyć wprowadzenie w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu przedawnienia - byłoby nie do zaakceptowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 145 ust. 2 u.g.n., uznając, że językowa wykładnia tego przepisu dokonana w oderwaniu od celu tej regulacji, jak również przepisów normujących postępowanie administracyjne, jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.