III SA/Gl 383/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 15 września 1993 r. nr XXIX/170/93 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 15 września 1993 r. nr XXIX/170/93 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie 2 i 3; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała objęta w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. Skargą z dnia [...] r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy Gliwice – Zachód w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i § 3 uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnian15 września 1993 r. nr XXIX/170/1993 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi zarzucił wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 12 ust. 2 i art. 18 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 1993 r., nr 40, poz. 184, dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości) poprzez określenie warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym uzależnienie zgody na dalszą działalność już istniejących punktów sprzedaży napojów alkoholowych od opinii Zarządu Gminy i administratorów obiektów chronionych o braku zakłóceń działalności mieszczących się tam instytucji, które to uregulowanie wykracza poza kompetencje przyznane radzie Gminy w ustawie. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Gminy, Wójt Gminy Gierałtowice uznał skargę za zasadną. Jednocześnie przychylił się do skargi Prokuratora Rejonowego, gdyż uzasadnione jest zawarte w niej żądanie stwierdzenia nieważności wskazanych regulacji zaskarżonej uchwały, gdyż rada określając zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przekroczyła swoje kompetencje ustawowe. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice -Zachód podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej zasadność została także uznana przez Gminę. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolę sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Chociaż ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa sankcjonowanego nieważnością, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że musi być ono rażące, np. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści. Wniesienia skargi przez prokuratora znajduje umocowanie w art. 53 § 3 p.p.s.a Wskazać należy, że zaskarżona uchwała nr XXIX/170/93 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 15 września 1993 r., w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Podstawę materialnoprawną jej wydania stanowił art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U nr 40, poz. 184, dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości) – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały. Stosownie do wprowadzonej nim regulacji, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1). Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 2). Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). Rada Gminy Gierałtowice w § 2 uchwały może zezwolić na dalszą działalność już istniejących punktów sprzedaży napojów alkoholowych z zastosowaniem odstępstwa od zasady, że sprzedaż takowa można prowadzić w lokalach znajdujących się w odległości nie mniejszej niż 50 m od obiektów chronionych do których zalicza się szkoły, przedszkola, kościoły, domy katechetyczne, domy zgromadzeń zakonnych, jeżeli prowadzenie tych punktów zgodnie z opinią Zarządu gminy i administratorów obiektów chronionych nie powoduje zakłóceń działalności mieszczących się tam instytucji. Natomiast w § 3 uchwały wprowadzono zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w punktach handlu obwoźnego i kioskach handlowych bez stałej lokalizacji i związania z gruntem. Regulacja ta nie dotyczy "zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych", do czego upoważnia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdyż stanowi dodatkowe warunki uzyskania zezwoleń na prowadzenie takiej działalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja powyższej kompetencji nie budzi wątpliwości i rozumiana jest w sposób jednoznaczny, jako rozmieszczenie w terenie i usytuowanie względem miejsc chronionych (zobacz wyrok NSA z dnia 5.07.2007 r. czy WSA w Szczecinie z dnia 12.01.2012 r., baza orzeczeń.nsa) Przyjmując takie ustalenia Rada Gminy przekroczyła swoje ustawowe kompetencje. Wskazać bowiem należy, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (sygn. akt SA/Gd 2824/93, niepubl.) wskazał, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego itp. Zasady dotyczące budowy takich obiektów regulują przepisy prawa budowlanego, a o tym, czy obiekt spełnia wymogi architektoniczne decyduje w oparciu o przepisy prawa budowlanego właściwy organ budowlany. Od zasad usytuowania punktów należy odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (...). Rada Gminy nie może zatem w uchwale określić zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a w szczególności wskazywać podmiotów, których opinia jest konieczną przesłanką uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu czy warunków technicznych lokali w których można ją prowadzić. Wskazać należy, że organ stanowiący realizując kompetencję określone w ustawie musi realizować je ściśle i literalnie. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji, czy dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Odstąpienie od wskazanych wyżej reguł stanowi natomiast istotne naruszenie prawa. Skoro zatem art. 12 ust. 2 ustawy stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia do uregulowania przez Radę Gminy dodatkowych warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to tym samym § 2 i § 3 uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa (podjęcie uchwały bez upoważnienia ustawowego), a w konsekwencji prowadzić musi do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że Rada Gminy uchwaliła zaskarżone przez Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód paragrafy uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Przekroczenie kompetencji ustawowej został przyznany także przez Gminę, która uznała skargę Prokuratora Rejonowego za zasadną. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wstrzymanie wykonania wyroku orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości bądź w części), która jest prawem miejscowym wywiera skutki prawną z mocą wsteczną czyli data jej podjęcia. Obowiązkiem organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest nie tylko takie działanie, by podejmowane uchwały były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, ale również, by już obowiązujące na ich terenie akty prawa miejscowego były dostosowane do zmieniającego się stanu prawnego i wykładni tego prawa, stosunków społeczno-gospodarczych czy postępem technicznym.