III SA/Wr 559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Zawiadomieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwaną dalej stroną skarżącą), że w związku z wygaśnięciem w dniu [...] r. zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych z dnia [...] r. (nr [...]), zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.), dokonano wyrejestrowania z dniem [...] r. w systemie KRAG automatów do gier o niskich wygranych o nazwach: 1) BUGSY III o numerze poświadczenia rejestracji [...]; 2) VEGAS MULTIGAME o numerze poświadczenia rejestracji [...]; 3) HOT SPOT o numerze poświadczenia rejestracji [...]. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie orzeczenia w związku z czynnością organu polegającą na wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Komputerowego KRAG. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia w związku z czynnością wyrejestrowania wyżej wymienionych automatów do gier z systemu KRAG. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 165a § 1 w związku z art. 207 § 1 ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych w związku z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych z dnia 3 czerwca 2003 r. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy jego istota sprowadza się do konieczności wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym potwierdzającej, że określone zezwolenie, do którego przypisane są poświadczenia rejestracji automatów do gier wygasło, gdyż dopiero tak stwierdzony fakt może stanowić dla organu podstawę do podejmowania w oparciu o jego treść dalszych czynności, w tym wyrejestrowania określonych automatów z systemu KRAG, natomiast bez stwierdzenia opisanego faktu nie może być mowy o zasadnym, czy też skutecznym dokonywaniu przez organ dalszych czynności na jego podstawie. Podkreślono przy tym, że ustalenie wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie gier wymaga podjęcia szeregu czynności, w szczególności zweryfikowania, czy zezwolenie takie nie zostało przedłużone lub też, czy nie toczy się spór w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Rozpoznając zażalenie organ przytoczył w pierwszym rzędzie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tym tle Dyrektor wywiódł, iż organ podatkowy jest władny orzekać jedynie w sprawie prawnie uregulowanej, co oznacza, że musi istnieć zdefiniowany w przepisach prawa materialnego, bądź procesowego przedmiot postępowania, którym jest konkretna sprawa. Rozstrzygając sprawę, co do jej istoty organ na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych stwierdza lub kształtuje pozycję prawną strony. Jeżeli obowiązujące prawo podatkowe i okoliczności sprawy uniemożliwiają takie ukształtowanie pozycji prawnej strony – nie ma sprawy podatkowej, którą jest indywidualny, niepowtarzalny związek między faktem i prawem, z którym prawo materialne łączy skutek i konsekwencję w postaci konieczności wydania decyzji podatkowej. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że nie można w takiej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego. Dyrektor podkreślił przy tym, że wygaśnięcie zezwolenia na urządzanie gier na automatach na niskich wygranych spowodowało – zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych – utratę ważności poświadczenia rejestracji automatów związanych z tym zezwoleniem. Organ zauważył również, że w części C w polach 18 i 19 formularzy GL-1 znajdują się informacje dodatkowe dotyczące zezwoleń, z którymi powiązane są przedmiotowe automaty. W ocenie Dyrektora prawidłowa jest więc interpretacja przepisów, zgodnie z którą utrata ważności poświadczeń rejestracji automatów do gier o niskich wygranych następuje z mocy prawa, z chwilą wygaśnięcia zezwoleń, a ustawodawca nie przewidział w żadnych przepisach konieczności sankcjonowania tego faktu odrębnym rozstrzygnięciem, w formie decyzji czy też postanowienia. Nie istnieją również żadne regulacje prawne odnoszące się do wydawania rozstrzygnięć w zakresie czynności technicznych dokonywanych przez użytkowników systemu KRAG – w tym przypadku Naczelnika Urzędu Celnego. Obowiązujące przepisy nie wskazują na konieczność wydania decyzji (postanowienia) w zakresie odnotowania w systemie faktu wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatu, które nastąpiło z mocy prawa. Naczelnik Urzędu Celnego nie podjął zatem – jak podkreślił Dyrektor – rozstrzygnięcia co do utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów gdyż stan ten zaistniał niezależnie i obiektywnie wskutek upływu ważności zezwoleń. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżącą wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165a § 1 w zw. z art. 207 § 1 o. p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych z dnia 3 czerwca 2003 r. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy: a) jego istota oraz istota dokonanej przez organ czynności sprowadza się nie do prostego stwierdzenia zaistnienia określonego skutku z mocy prawa, co może zostać dokonane w ramach czynności materialno – technicznej, lecz do ustalenia oraz zweryfikowania okoliczności sprawy, w szczególności faktu niewygaśnięcia oraz nieprzedłużenia określonego zezwolenia, do którego przypisane są wskazane przez organ poświadczenia rejestracji automatów do gier, ewentualnie faktu nieprzeniesienia wspomnianych automatów do innego zezwolenia, co stanowi element rozstrzygnięcia o charakterze decyzji; b) jego istota oraz istota dokonanej przez organ czynności wymaga przeprowadzenia oraz uzasadnienia wykładni właściwych przepisów, których subsumcja z uwagi na skomplikowany charakter nie może zostać dokonana w ramach prostej czynności materialno – technicznej; c) jego istota oraz istota dokonanej przez organ czynności stanowi rozstrzygnięcie stwierdzające, że stronie nie przysługuje uprawnienie wynikające z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania określonych przez organ automatów do gier. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywołała fragment postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1677/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia w związku z czynnością wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z systemu KRAG. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w konsekwencji uznania, że utrata ważności poświadczeń rejestracji automatów do gier o niskich wygranych następuje z mocy prawa, z chwilą wygaśnięcia zezwoleń i że w świetle obowiązujących przepisów nie ma konieczności sankcjonowania tego faktu odrębnym rozstrzygnięciem w formie decyzji, czy też postanowienia. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zatem ustalenie charakteru podjętego przez organ działania polegającego na wyrejestrowaniu automatu z systemu i formy tego działania. Na wstępie wskazać należy – opierając się w tym zakresie na treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1677/11), że zgodnie z § 8 i § 8a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2003 r."), punktem wyjścia na drodze dopuszczenia automatu do gier o niskich wygranych do eksploatacji jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. Podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. W myśl § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wystawienie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji", który to dokument zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" należy uznać, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Problem prawny występujący w niniejszej sprawie wynika z treści § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., który stanowi, że "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, dalej w skrócie: "ustawa z 1992 r."). Wątpliwości dotyczą ustalenia, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią wymagającą uprzedniego dokonania określonych ustaleń przez organ, w szczególności w sytuacji, gdy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego, dłużej ważnego zezwolenia. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności, a w szczególności fakt, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powoduje utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu, uznać należy – zgadzając się w tym zakresie ze stanowiskiem NSA zawartym w powołanym wyżej postanowieniu – że także stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" ma charakter decyzji administracyjnej. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. muszą być więc stwierdzone przez organ, zwłaszcza, że mogą one być sporne. Uznać zatem należy, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" i w dalszej konsekwencji wyrejestrowanie automatu musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Reasumując powyższe wywody trzeba zatem podkreślić, że właściwą formą działania organu w zakresie stwierdzenia utraty ważności "poświadczenia rejestracji" jest decyzja administracyjna. W konsekwencji zatem nie jest wystarczające przesłanie stronie informacji, zgodnie z którą "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność i że w konsekwencji dokonano wyrejestrowania danego automatu. W tym stanie rzeczy za całkowicie chybioną należy uznać ocenę organów, w myśl której podjęte przez Naczelnika Urzędu Celnego działania były tylko działaniami faktycznymi i że w świetle obowiązujących przepisów nie było konieczności sankcjonowania faktu wygaśnięcia "poświadczenia rejestracji" i wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych odrębnym rozstrzygnięciem w formie decyzji. Wobec powyższego w niniejszej sprawie należało wszcząć postępowanie administracyjne i dokonać odpowiednich ustaleń pozwalających na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki wyrejestrowania przedmiotowych automatów. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia w związku z czynnością wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych, czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkowało orzeczeniem jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Klauzula zawarta w pkt III wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a.