VIII SA/Wa 350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka" "inwestor") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej EW11 na działkach nr [...] i [...] obręb K. gmina I. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] października 2012 r. nr [...], oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do organu I instancji Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej nr EW 11 o mocy 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą drogową, energetyczną i światłowodową na działce oznaczonej nr [...] obręb K. w gminie I.. Dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta postanowieniem nr [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na niespójności pomiędzy decyzją środowiskową na budowę farmy wiatrowej a projektem budowlanym Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] nałożył na Inwestora obowiązek ich uzupełnienia w terminie do [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Inwestor odniósł się do postanowienia Starosty [...], jednakże nie poprawił niespójności. Decyzją z dnia 10 grudnia 2012r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej EW 11 na działkach nr [...] i [...] obręb K. gmina I.. Uzasadniając Starosta wskazał, iż Inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę jednej elektrowni wiatrowej nr EW 11 wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obręb K. gmina I.. Natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zamieszczonym w projekcie budowlanym, lokalizacja fundamentu i masztu turbiny wiatrowej o wysokości 105 m i max mocy 2 MW wraz z utwardzoną drogą dojazdową i placem montażowym zaprojektowana została na działce nr [...] w K.. Działka sąsiednia nr [...] objęta została zakresem opracowania projektu z uwagi na zachodzenie w obszarze całej szerokości tej działki łopat śmigła turbiny. Starosta zauważył, iż przedłożone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy dla budowy jednej elektrowni wiatrowej obejmuje w swojej sentencji ustalenia sposobu zagospodarowania części działek nr [...] i [...], natomiast decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia działki nr [...] nie zawiera. Z uwagi na brak wyszczególnienia działki nr [...] obręb K. Starosta stwierdził, iż zakres opracowania projektu budowlanego dla budowy elektrowni EW 11 wykracza poza zakres rzeczowy ustalony decyzją Burmistrza I. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Budowa farmy wiatrowej Iłża II o mocy 78 MW z dnia [...] września 2011 r. znak [...]. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie wniosku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Burmistrza I. z dnia [...] września 2011 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nie określa środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r. o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej nr EW 11, podczas gdy decyzja określa środowiskowe uwarunkowania dla "Budowy farmy wiatrowej I. II o mocy 78 MW", w tym uwarunkowania dla elektrowni wiatrowej nr EW 11; 2) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie wydania Spółce pozwolenia na budowę, wskutek przekroczenia zakresu badania zgodności projektu budowlanego z decyzją z dnia [...] września 2011 r.; 3) art. 35 ust. 3 - 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w Decyzji podstawy prawnej naruszeń, jakich dopatrzył się Starosta (a stanowiących podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę Spółce), podczas gdy każda decyzja administracyjna powinna wskazywać podstawę prawną jej wydania. Uzasadniając Spółka podniosła w szczególności, iż Starosta błędnie ocenił, że decyzja Burmistrza I. z dnia [...] września 2011 r. nie obejmuje przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...]. Decyzja ta została bowiem wydana dla całego przedsięwzięcia budowlanego, polegającego na budowie [...] elektrowni wiatrowych, w tym elektrowni wiatrowej nr [...], której dotyczył wniosek. Zdaniem Spółki w decyzji tej lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na realizacji m.in. EW 11 została określona jednoznacznie i stanowi podstawę wydania pozwolenia na budowę, w oparciu o wniosek. Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem Starosty, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie umożliwia realizacji inwestycji na działce nr [...]. Powołując się na art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko Spółka wskazała, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia. W jej ocenie decyzje środowiskowe są wydawane w celu ochrony wartości, jaką jest środowisko. Natomiast dla ochrony środowiska nie mają znaczenia wytyczone geodezyjnie granice działek, ponieważ wpływ realizowanych przedsięwzięć na środowisko nigdy się z nimi dokładnie nie pokrywa. Powyższe – zdaniem Spółki – sprawia, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie stawiają również nigdzie wymogu zamieszczenia numerów ewidencyjnych działek w decyzjach środowiskowych. Spółka zauważyła, iż jak wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie [...], niemożność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji może pojawić się tylko, jeżeli istnieje obawa braku tożsamości przedmiotu postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oraz pozwolenia na budowę. W ocenie Spółki, w zaistniałym stanie faktycznym, gdyby Starosta dokładnie przeanalizował cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, uznałby, że inwestycje objęte wnioskiem i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zostały opisane jednoznacznie, są tożsame, a zatem nie istnieje możliwość odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zauważyła także, iż przedsięwzięcie, które zostało objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach polega na realizacji [...] sztuk elektrowni. Na załączonych do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mapach wyraźnie została wskazana lokalizacja EW 11. Przedsięwzięcie opisane w tej decyzji jest zatem tożsame z przedsięwzięciem objętym wnioskiem. Spółka podkreśliła także, iż ustawodawca dookreślił w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., że do decyzji środowiskowych ma być załączana tzw. charakterystyka przedsięwzięcia. W przedmiotowym dokumencie wyraźnie określana jest lokalizacja przedsięwzięcia i jego rozmiary. Inwestycje farm wiatrowych są charakterystyczne z uwagi na fakt, że na turbinach wiatrowych montowane są śmigła, których rozpiętość wynosi około 90 m. Powoduje to niejednokrotnie, że inwestycja oddziałuje na działki sąsiadujące z inwestycją. Zamieszczenie przedmiotowej informacji w załączanej do decyzji środowiskowej charakterystyce przedsięwzięcia, nakazuje traktowanie jako przedsięwzięcia również obszaru jaki omiata śmigło zamontowane na turbinie. Identyczna okoliczność związana jest ze złożonym przez Inwestora wnioskiem. Spółka zauważyła, iż nie wnioskowała o wyrażenie zgody na zbudowanie zupełnie nowej turbiny lub położenie jej w zupełnie innym miejscu. Nadal planowana inwestycja obejmie taką samą liczbę turbin, które są zaprojektowane w tych samych miejscach. Przedsięwzięcie objęte wnioskiem jest zatem tym samym przedsięwzięciem, co objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Na organach administracji budowlanej spoczywa obowiązek ustalenia, czy zachodzi tożsamość między przedsięwzięciem opisanym w decyzji środowiskowej i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestycja jest tożsama, nie można inwestorowi odmówić wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Spółki Starosta nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, iż zachodzi tożsamość pomiędzy przedsięwzięciami. W swojej analizie ograniczył się jedynie do porównania wyliczenia numerów działek przywołanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z numerami przywołanymi we wniosku. Zdaniem Spółki, działając pobieżnie, bez dokładnej weryfikacji, czy planowane przedsięwzięcie jest tożsame, Starosta istotnie naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Spółka nie zgodziła się także z twierdzeniem Starosty, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określiła środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia zlokalizowanego na ściśle, enumeratywnie określonych działkach. Zauważyła, iż Burmistrz I. w decyzji tej wskazał, jakie działki wymienił Inwestor we wniosku o wydanie tejże decyzji, przy czym osnowa decyzji środowiskowej, rozpoczyna się po słowach "określam środowiskowe uwarunkowania...". Burmistrz wskazał lokalizację przedsięwzięcia, którego dotyczy określenie środowiskowych uwarunkowań, poprzez określenie, że przedsięwzięcie będzie realizowane na "terenach ornych, zielonych i plantacjach sadowniczych w obrębie pięciu obrębów: P., K., S. i S. (....) na terenie o łącznej powierzchni około [...] ha". Zdaniem Spółki, dla oceny, gdzie dokładnie zlokalizowane będzie przedsięwzięcie, należy się zatem odnieść do Załącznika nr 1 do decyzji "Charakterystyka Przedsięwzięcia" oraz raportu środowiskowego a nie do wymienienia numerów działek. Ponadto Spółka wskazała, iż Starosta odmawiając wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na stwierdzenie braku odwołania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do działki nr [...], działał bez podstawy prawnej. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia jedynie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w "Charakterystyce przedsięwzięcia" załączanej do decyzji środowiskowej stosownie do art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Po ustaleniu zatem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje swoim zakresem przedsięwzięcie, objęte wnioskiem, zadaniem Starosty było sprawdzenie, czy wniosek ten, uwzględnia środowiskowe uwarunkowania, które zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzających ją postanowień z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wskazał, iż Starosta błędnie wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o uzupełnieniu braków występujących w złożonym wniosku, gdyż winien wezwać Inwestora do ich uzupełnienia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda podniósł także, iż postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na Inwestora obowiązek doprowadzenia do spójności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2011 r. wydanej przez Burmistrza I. z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] wydaną przez Burmistrza I.. W ocenie Wojewody niezrozumiałe jest nałożenie takiego obowiązku na Inwestora, gdyż jako, że Inwestor nie wydawał dwóch ww. decyzji, nie ma możliwości ingerowania w ich treść, ani tym bardziej nie może doprowadzić wytycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy do spójności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda podniósł, iż Starosta mógł wezwać do doprowadzenia do zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ww. decyzjami, a nie do doprowadzenia do spójności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż obie ww. decyzje winny być w oryginale, jak i załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie stanowić – jak to ma miejsce w sprawie – części projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na uwierzytelnionej kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10 Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z dnia 27 kwietnia 2012 r., poz. 462). Zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia: Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność). Cześć rysunkowa projektu zagospodarowania działki, powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Wojewoda zauważył, iż projekt budowlany nie odpowiada wymogom Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na stronie tytułowej projektu oprócz nazwy, adresu obiektu budowlanego powinny znajdować się numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany oraz jednostka ewidencyjna i obręb. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż w dokumentacji projektowej przedłożonej do zatwierdzenia znajduje się mapa "Projekt zagospodarowania działki" oraz "Projekt zagospodarowania terenu obejmujący całościowy plan realizacyjny inwestycji". Zauważył zatem, iż żaden z ww. projektów zagospodarowania przestrzennego nie jest sporządzony na uwierzytelnionej kopii map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego starostwa powiatowego. Organ odwoławczy uznał zatem, iż do projektu budowlanego nie dołączono projektu zagospodarowania działki sporządzonego zgodnie z przepisami. Wojewoda wskazał także, iż z uwagi na to, że w projekcie budowlanym znajduje się zarówno "Projekt zagospodarowania działki", jak również "Projekt zagospodarowania terenu obejmujący całościowy plan realizacyjny inwestycji", nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy inwestycja objęta wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym, czy też jednym z etapów większego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, iż na organie I instancji ciąży obowiązek ustalenia czy Inwestor chce zatwierdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego większego zamierzenia inwestycyjnego, czy tylko w odniesieniu do inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. Natomiast Inwestor po sprecyzowaniu czy chce, aby decyzją zatwierdzony został projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego, czy tylko w odniesieniu do jednego obiektu budowlanego, winien przedłożyć odpowiedni projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmujący albo całą inwestycję albo tylko jednego z jej elementów (dany etap budowy). W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wydanym przez Starostę z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] oprócz Inwestora i jego pełnomocnika jako strony postępowania zostali wymienieni D. i R. K. oraz R. i E. K.. Tymczasem osoby te zostały pominięte w decyzji Starosta z dnia [...] grudnia 2012 r. Zauważył także, iż osoby te są właścicielami działek nr [...] i [...], na których ma być zrealizowana inwestycja, niewątpliwie zatem będą one miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda formułując wytyczne wskazał, iż Starosta winien ponownie ustalić strefę oddziaływania obiektu i ponownie ustalić strony postępowania. W związku z tym, iż planowana inwestycja została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko Starosta w oparciu o wytyczne zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2011 r. wydanej przez Burmistrza I., winien ponownie ustalić strefę oddziaływania obiektu, a tym samym ustalić strony postępowania. Wojewoda zauważył, iż bez skrupulatnej weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Konkludując Wojewoda wskazał, iż w związku z faktem, że zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie ustosunkował się on w sposób merytoryczny do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy podniósł także, iż nie przesądza też o treści rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i nieprzeprowadzenie ewentualnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów postępowania wyjaśniającego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 oraz art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji brak wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji; 3) art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla Inwestycji w sytuacji, gdy planowana Inwestycja jest zgodna ze wszystkimi wymaganiami określonymi w przepisach prawa, w szczególności zgodna z wymaganiami ochrony środowiska; 4) art. 33 Prawa budowlanego w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z akt sprawy jednoznacznie nie wynika zakres Inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy wniosek skarżącej w sposób jasny i precyzyjny wskazywał, że dotyczy jednej elektrowni wiatrowej, która ma stanowić obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem w ramach zespołu obiektów składających się na zamierzenie budowlane (w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego) o nazwie [...] o mocy [...] MW; 5) art. 8, art. 80 k.p.a. w związku z art. 76a § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3) Prawa budowlanego poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej, wszechstronnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania, dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej. Uzasadniając skarżąca wskazała w szczególności, iż Wojewoda rozpatrując odwołanie w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów w nim podniesionych ani nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego, uchybiając obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym Wojewoda w sposób rażący naruszył przepisy regulujące administracyjne postępowanie odwoławcze. Nadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Dodała także, iż decyzja Wojewody wskazuje na kilka rzekomych uchybień procesowych organu I instancji, m.in. w zakresie braku należytej oceny prawidłowości załączników do wniosku o pozwolenie na budowę pod względem formalnym. Jednakże Wojewoda nie analizuje w żaden sposób wagi tych naruszeń, nie wykazując, że realnym następstwem ich wystąpienia był brak wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo wyliczenie naruszeń, jak też wskazanie, które przepisy prawa zostały - rzekomo - naruszone, nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie skarżącej Wojewoda w żadnym stopniu nie wykazał w jaki sposób przedmiotowe naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wykazał także, że uzupełnienie braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek starania w tym zakresie. Wątpliwości Wojewody co do niektórych dokumentów załączonych do wniosku mogły i powinny – zdaniem skarżącej – zostać wyjaśnione w toku postępowania. W efekcie, działanie organu odwoławczego skutkuje naruszeniem dwóch kardynalnych zasad tj. zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła również, iż nierozpatrzenie zarzutów odwołania przez Wojewodę ma ten skutek, że prowadzi w prostej konsekwencji do zbędnego powtórzenia postępowania odwoławczego w przyszłości. W ocenie skarżącej skoro zaskarżone działanie Starosty nie zostało skorygowane (w ogóle nie zostało rozważone), to zostanie przez Starostę zapewne powtórzone. Wskutek tego zmusza się również skarżącą do powtórzenia odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez starostę, choć skarżąca już raz odwołanie składała. W świetle naczelnej zasady szybkości postępowania, jest to niedopuszczalne. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż Wojewoda zdecydował poprzestać na wytknięciu organowi I instancji wad w zebranym materiale dowodowym i odmówił ustosunkowania się do głównego merytorycznego zarzutu odwołania. Przychylenie się do zarzutów odwołania – w ocenie skarżącej – prowadziłoby do uznania, że Starosta w sposób nieuprawniony odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wskazał, iż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu. Dlatego też zarzuty skargi nie mogą wpłynąć na zmianę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych i wydawane przez ten organ rozstrzygnięcie winno odpowiadać zakresowi kompetencji wskazanemu w przywołanych przepisach. Jednocześnie, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wydanie decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego i prof. nadzw. dr hab. Aleksandry Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2013, wydanie 2- str. 801- 802). Z treści tego przepisu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż "...Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania jest niedopuszczalne ...". Cytowane stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. w sprawie sygn. akt IV SA 385/87 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Jak wynika z art. 138 § 2 organ może wydać na tej podstawie decyzję, zwaną też decyzją kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym brzmienie przepisu, o którym mowa określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu, jak i przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do merytorycznych okoliczności sprawy i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wynikającemu z tego przepisu, jak wskazano w powyższych wywodach obowiązkowi organ odwoławczy ograniczył się do wymienienia stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym uchybień procesowych, pomijając zupełnie zarzuty odwołania, kierowane do rozpoznającej sprawę merytorycznie decyzji. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wykazując szereg uchybień popełnionych przez organ I instancji, w szczególności co do braków i nieprawidłowości w zgromadzonej przez ten organ dokumentacji w żadnym stopniu nie wykazał przyczyn, dla których nie został zastosowany art. 136 k.p.a. ani też nie wykazał jakie te uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać w tym trybie uzupełnione pozwala na stwierdzenie naruszenia art. 136 k.p.a. Jak trafnie wskazuje skarżąca powoduje to także uchybienie nałożonemu przez art. 7 k.p.a. obowiązkowi podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wbrew postanowieniom art. 12 k.p.a., obligującym organy administracji publicznej do szybkiego i wnikliwego działania celem załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy mimo ciążącego na nim obowiązku nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Tym samym zasadny jest także zarzut skargi co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. Jak już wspomniano, wbrew wskazanym wyżej przepisom i treści cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Tak bowiem należy ocenić brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania i także merytorycznych ustaleń organu I instancji. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowalne poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem merytorycznej oceny złożonego przez inwestora wniosku i nie zawiera ona tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wobec tego, iż organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny poddanej mu do załatwienia sprawy, jak również nie wyjaśnił przyczyn nie zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowalne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z akt sprawy jednoznacznie nie wynika zakres objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji jest w ocenie Sądu przedwczesne. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie dokonał ustaleń i nie wydał rozstrzygnięcia, które w istocie powodowałyby ograniczenie postępowania do jednej instancji. Przeciwnie organ uchylił się od dokonania oceny merytorycznej, nie wypełniając jednocześnie przesłanek warunkujących uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania czym naruszył postanowienia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8, art., 80 k.p.a. w związku z art. 76a k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej, wszechstronnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania, dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej zauważyć należy, iż w tej mierze pozostają aktualne wcześniejsze wywody dotyczące braku wyjaśnienia przez organ wpływu wskazywanych w punkcie V uzasadnienia skargi okoliczności na rozstrzygnięcie oraz przyczyn nie zastosowania art. 136 k.p.a. w tej mierze. Należy jedynie przypomnieć, iż zgodnie z art. 76a § 1 k.p.a. jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 wystarczające jest przedstawienie urzędowo poświadczonego przez ten organ lub podmiot odpisu lub wyciągu z dokumentu. Tymczasem decyzje Burmistrza I.: z dnia [...] czerwca 2012 roku o warunkach zabudowy oraz z dnia [...] września 2011 roku o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również z dnia [...] listopada 2011 roku o przeniesieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2011 roku zostały przedstawione organowi I instancji w kserokopiach, których zgodność z oryginałem potwierdziło Przedsiębiorstwo Projektowania i Realizacji Inwestycji "[...]". W tych okolicznościach organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań i wykładni w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie odnosząc się do zarzutów odwołania, a stwierdzeniu nieprawidłowości wykazać ich wpływ na rozstrzygnięcie oraz istnienie lub nie istnienie możliwości ich usunięcia przez organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Kwota [...] zł obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa. Wobec tego, iż w myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, Sąd zasądził wynagrodzenie i opłatę od pełnomocnictwa dotyczące jednego pełnomocnika.