II SAB/Wa 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. F. na Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania odwołania w sprawie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. K. F. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji na następujące pytania: 1) ilu osobom (funkcjonariusze oraz osoby cywilne), od momentu powstania [...] Oddziału Straży Granicznej (z rozbiciem na poszczególne lata), zostały zaliczone do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, 2) jakie stanowiska zajmowały osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata), 3) ilu osobom odmówiono zaliczenia do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata), 4) jakie stanowiska zajmowały osoby, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym (z rozbiciem na poszczególne lata), 5) jakie były powody niezaliczenia tychże okresów dla poszczególnych osób (z rozbiciem na poszczególne lata), 6) czy poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym miały indywidualny program nauczania w szkołach i ile było tychże osób (z rozbiciem na poszczególne lata), 7) ile z poszczególnych osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, chodziło do szkoły, a ile do szkoły nie uczęszczało (z rozbiciem na poszczególne lata). 8) jak daleko poszczególne osoby, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, musiały dojeżdżać do szkoły (z podaniem odległości w kilometrach), jaki był czas (z podaniem minut) przejazdu liczony osobno dla każdej osoby i jak często były dostępne komunikacyjne połączenia w ciągu dnia licząc osobno dla każdej z osób, 9) ile z poszczególnych osób, które uczęszczało do szkoły podstawowej lub średniej ukończyła tę szkołę pomimo pracy na roli w gospodarstwie rolnym, na którym pracowali a ile osób szkoły nie ukończyło, 10) dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych zamiast pracy w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził, 11) dla ilu z osób, którym zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził, 12) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem było odbywanie zajęć szkolnych i na jakiej podstawie organ to stwierdził, 13) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, głównym zadaniem nie było odbywanie zajęć szkolnych tylko praca w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie organ to stwierdził, 14) dla ilu z osób, którym nie zaliczono do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym, uczęszczanie do szkoły było jednym z powodów niezaliczenia tejże pracy na roli i czym posiłkował się organ, stwierdzając taki stan rzeczy. W notatce służbowej z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...]OSG wskazał, że po przeanalizowaniu treści pytań, możliwe jest udzielenie częściowej odpowiedzi na pytanie nr 9 dotyczące ukończenia szkoły średniej przez funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.) każda osoba aplikująca do służby w Straży Granicznej musi posiadać minimum średnie wykształcenie, w związku z tym każdy funkcjonariusz, któremu zaliczono pracę w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ukończył szkołę średnią. Ponadto wskazał, że każdy pracownik ubiegający się o przyjęcie do Straży Granicznej musi mieć ukończoną szkołę podstawową. Informował także, że aby odpowiedzieć na wskazane przez zainteresowanego pytania wymagałoby to przeanalizowania dokumentacji zawartej we wszystkich teczkach akt osobowych funkcjonariuszy i pracowników będących w posiadaniu organu i zebrać te dane, których oczekuje wnioskodawca. Dodatkowo koniecznym będzie zwrócenie się do Archiwum Straży Granicznej w S. o wypożyczenie akt funkcjonariuszy/pracowników, którzy zostali zwolnieni ze służby/pracy z [...] Oddziału Straży Granicznej, jak również wystąpienia z prośbami do właściwych jednostek organizacyjnych, do których zostali przeniesieni funkcjonariusze/pracownicy w celu dalszego pełnienia służby/pracy o dokonanie stosownej analizy posiadanych przez nich dokumentów, gdyż Wydział Kadr i Szkolenia nie prowadzi baz, rejestrów, analiz, wyciągów zawierających dane, o które wnosi zainteresowany. W oparciu o przedmiotową notatkę pismami nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz [...] z dnia [...].07.2012 r. K. F. została udzielona informacja publiczna w zakresie wykształcenia funkcjonariuszy i pracowników zatrudnionych w [...] Oddziale Straży Granicznej. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany o konieczności przedstawienia okoliczności oraz faktów wskazujących na to, iż informacje, o które zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej będą szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ zakres informacji, o które wnosi, ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca wskazał, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż pozwolą wykazać nieprawidłowości w [...] Oddziale Straży Granicznej przy zaliczaniu do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Będą także szczególnie przydatne do postępowań przed organami administracji rządowej (Ministrem Spraw Wewnętrznych, Ministrem Administracji i Cyfryzacji) oraz do skargi skierowanej do właściwych sądów jak i do Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie wniosku o sporządzenie skargi do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącej niekonstytucyjności przepisów regulujących postępowanie zaliczające do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Ponadto zainteresowany rozszerzył swój pierwotny wniosek, prosząc o dołączenie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych zaliczających bądź nie funkcjonariuszom lub pracownikom cywilnym [...] Oddziału Straży Granicznej do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012, poinformowano K. F., że w ocenie organu powody, dla których żąda on przedmiotowych informacji, wskazują wyłącznie na interes prywatny wnioskodawcy. Ponadto, odnosząc się do rozszerzenia wniosku o kopie przedmiotowych rozkazów/decyzji, poinformowano ww., że czynności, które należy podjąć w tym względzie, mają także charakter informacji publicznej przetworzonej i ponownie wezwano zainteresowanego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego chce uzyskać przedmiotowe dane. Pismem z dnia [...] września 2012 r. K.F. wskazał, że wykazanie nieprawidłowości w [...] Oddziale Straży Granicznej przy zaliczaniu do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym nie będzie służyło interesowi prywatnemu, tylko publicznemu, gdyż pozwoli funkcjonariuszom i pracownikom cywilnym dochodzić swoich praw. Ponadto poinformował, że w przypadku, kiedy Trybunał Konstytucyjny przychyli się do skargi dotyczącej niekonstytucyjności przepisów regulujących postępowanie zaliczające do wysługi lat okresy pracy na roli w gospodarstwie rolnym będzie to także korzystne dla interesu publicznego. Poinformował także, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż Wydział Kadr i Szkolenia [...]OSG dysponuje programem komputerowym, do którego wpisywani są wszyscy funkcjonariusze i pracownicy cywilni [...]OSG, a który zawiera m.in. informacje dotyczące przebiegu służby/pracy, staż i lata służby/pracy, co pozwoli przyspieszyć uzyskiwanie informacji o zaliczeniu przez [...]OSG funkcjonariuszom i pracownikom cywilnym do wysługi lat okresu pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił K. F. udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. rozszerzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. w zakresie pytań z punktów 1-8 i 10-14 oraz sporządzenia kserokopii decyzji administracyjnych zaliczających bądź nie zaliczających funkcjonariuszom lub pracownikom cywilnym [...] Oddziału Straży Granicznej do wysługi lat okresów pracy na roli w gospodarstwie rolnym. Od powyższej decyzji K. F. złożył odwołanie z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu [...] grudnia 2012 r. W skardze z dnia [...] grudnia 2012 r. (która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2012 r.) na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej K. F. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Komendantowi Głównemu Straży Granicznej w pełnej wysokości przewidzianej przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w ustawowym terminie oraz stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało rażące naruszenie przepisów prawa. Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2013 r. skargi zostały rozdzielone na skargi na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (II SA/Wa 210/13), przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w zakresie rozpoznania odwołania (II SAB/Wa 39/13) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (II SAB/Wa 122/13). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż organ przeprowadził postępowanie w sposób terminowy i w ustawowych terminach dokonał rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego, interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwie sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie tej spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy. Komendant Główny Straży Granicznej jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia wnioskowanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego bądź, gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, iż stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ustępuje dopiero, gdy udostępnienie informacji publicznej nastąpi w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.d.i.p.). Gdy zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiają udostępnienia informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu i rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Na gruncie omawianej ustawy organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien go załatwić w wyznaczonym ustawą terminie przez: 1. dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub; 2. wystosowanie pisma informującego, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub; 3. wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W art. 16 ust. 1 u.d.d.i.p. przewidziane zostały natomiast przypadki, w których wymagane jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim w takiej właśnie formie następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, w terminie określony art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. (z wyjątkami w nim wymienionymi), tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maj 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż po stronie organu nie wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich, wykazanych w stanie faktycznym, czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym. Postępowanie w sprawie zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...] . Od powyższej decyzji K. F. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2012 r. Natomiast Komendant Główny Straży Granicznej rozpoznał odwołanie bez zbędnej zwłoki i w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję nr [...] . Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, iż miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendant Główny Straży Granicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.