II SA/Gd 472/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję "A" w L. z dnia 8 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję "A" w Lęborku z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od "A" w L. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o udostępnienie pełnego, szczegółowego, analitycznego zestawienia obrotów i sald (z nazwami i numerami kont) wg stanu na dzień : 31 grudnia 2006r. 31 grudnia 2007r. 31 grudnia 2008r. 31 grudnia 2009r. 31 grudnia 2010r. 31 grudnia 2011r. oddzielnie dla każdego roku, wszystkich zespołów kont od 0 do 8, uwzględniający zapisy na kontach zespołu: 4- Koszty według rodzajów i ich rozliczenie, 5- Koszty według typów działalności i ich rozliczenie, 7- Przychody i koszty związane z ich osiągnięciem, czyli zestawienie obrotów i sald brutto, przed przeniesieniem przychodów i kosztów na wynik finansowy. Jako sposób i firmę udostępnienia informacji wskazano płyta CD i/lub kserokopia. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 w związku z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. odmówił udostępnienia żądanej przez M. S. W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor SPS ZOZ wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja wymaga przetworzenia. W sytuacji bowiem gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wskazane we wniosku ramy czasowe udzielenia informacji tj. okres począwszy od 2006r. do 2011r., powodują, że żądana informacja musi zostać przetworzona. Udzielenie informacji wymaga bowiem wygenerowania odrębnie dla każdego z tysięcy kont (ok. 1400 poszczególnych kont dla każdego roku x6 lat + 8400 kont), jakie funkcjonowały w systemie rachunkowym zakładu, danych stanowiących przedmiot zainteresowania, a następnie stworzenia z nich swoistego zestawienia, uzupełnionego o konieczny w takim wypadku opis. Zestawienie takie stanowiłoby wynik przetworzenia trudnej do oszacowania ilości danych jednostkowych. Wyjaśniono, że treść ksiąg rachunkowych, w której uwidocznione są zawnioskowane informacje zawiera dane osobowe pracowników, kontrahentów a przede wszystkim pacjentów. W szczególności dane te zawarte są w opisie obrotów na kontach zespołów 4 i 5, a dane wrażliwe pacjentów na koncie nr 7. Przygotowanie więc zestawienia objętego wnioskiem wymagałoby uprzedniego usunięcia poszczególnych zapisów wykorzystanych do jego sporządzenia, danych osobowych, a to przesądziłoby o powstaniu ze zbioru informacji prostych, informacji przetworzonych. Żądana informacja ma więc typowy charakter informacji przetworzonej. Nadto stanowiące przedmiot wniosku dane zawierają informacje o obrotach i transakcjach wielu podmiotów (kontrahentów zakładu), co stanowi prawnie chronioną tajemnicę ich przedsiębiorstwa. Wskazano, że wniosek złożony w sprawie obejmuje integralną część ksiąg rachunkowych, która korzysta z odrębnej ochrony danych, albowiem zgodnie z art. 71 ustawy o rachunkowości, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe należy chronić przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem. Treść tego przepisu sprzeciwia się realizacji wniosku Dyrektor wyjaśnił nadto, iż prawo do uzyskania informacji przetworzonej podlega ograniczeniu ze względu na interes publiczny. Wnioskodawca nie wskazał, że domaga się uzyskania informacji przetworzonej szczególnie istotnej ze względu na interes publiczny. W ocenie Dyrektora dokonanej w decyzji w pierwszej instancji żądana informacja nie wniesie nic, co mogłoby zostać wykorzystane do lepszego funkcjonowania czy usprawnienia działania państwa. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podniósł, że odmowa udostępnienia informacji wyrażona ww. decyzji nie znajduje uzasadnienia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub tajemnicę przedsiębiorstwa musi być poprzedzona zajęciem stanowiska w tej kwestii przez podmioty zainteresowane. Nadto skarżący podał, że nie jest zainteresowany uzyskaniem danych osobowych i w związku z tym akceptuje anonimizację przygotowanej informacji. Nadto wskazał, że pozyskanie objętych wnioskiem informacji nie stanowi ich "nieuprawnionego rozpowszechniania" w rozumieniu ustawy o rachunkowości, natomiast analiza operacji księgowych może doprowadzić do poprawy funkcjonowania SPS ZOZ. Skarżący podał, że akceptuje otrzymanie informacji wyłącznie w formie elektronicznej, co w znacznym stopniu ograniczy zakres czynności niezbędnych do jej przygotowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. decyzją z dnia 8 maja 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji, wskazując na treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podzielone zostało w całości stanowisko zawarte w decyzji wydanej w I instancji, w tym stanowisko, że informacja, której żąda wnioskodawca, stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do tej informacji przysługuje wnioskodawcy, jeżeli wykaże, iż jest to uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Za tym, iż jest to informacja przetworzona, przemawia - to, że jej udostępnienie w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę wymagałoby wygenerowania odrębnie dla każdego z tysięcy kont (ok. 1400 poszczególnych kont dla każdego roku x 6lat + ok. 8400 kont) jakie funkcjonowały w systemie rachunkowym zakładu, danych stanowiących przedmiot zainteresowania, a następnie stworzenia z nich swoistego zestawienia uzupełnionego o konieczny w takim przypadku opis. Zestawienie takie stanowiłoby wynik przetworzenia trudnej do oszacowania ilości jednostkowych danych, odrębnie wygenerowanych we wskazany sposób. Przygotowanie wnioskowanej informacji (zgodnie z przeprowadzoną analizą) wymagałoby wydruku ok. 15.000 stron a wygenerowanie jej – z uwzględnieniem koniecznego przetworzenia, poświecenia co najmniej ok. 60 dni roboczych przy założeniu pracy non stop. Zatem ograniczenie żądania wyłącznie do płyty CD nie wpływa w istotny sposób na zasadność przywołanego argumentu. Sytuacja taka spowodowałaby b. poważną dezorganizację pracy, co ze względu na specyfikę działalności (szpital zabezpieczający potrzeby Powiatu L.) rodziłoby niedopuszczalne ryzyko. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że obowiązek ochrony danych osobowych wynika z mocy ustawy o ochronie takich danych i w żadnym razie nie jest uwarunkowany tym czy osoby, których dane dotyczą zajmą uprzednio stanowisko w tej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazano, że przy tak dużej liczbie osób fizycznych, trudno wyobrazić sobie formułę i procedurę w jakiej należałoby takie stanowisko od każdej z tych osób uzyskać. Podkreślono, że wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób przekazanie mu danych o tysiącach operacji księgowych zarejestrowanych w systemie rachunkowym na ok. 1400 kontach na przestrzeni wielu lat miałoby skutkować poprawą funkcjonowania państwa i wpłynąć realnie na poprawę funkcjonowania SPSZOZ. Wobec treści wniosku stwierdzono, że zrealizowanie złożonego wniosku nie mogłoby mieć i nie miałoby szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji z dnia 8 maja 2013r. a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. to placówka publiczna, której organem założycielskim jest Rada Powiatu, a organem nadzorczym Minister Zdrowia. Jest podmiotem zatrudniającym ponad 500 osób, gospodarującym majątkiem publicznym, który utrudnia dostęp do informacji, które pozwoliłyby na weryfikację prawidłowości funkcjonowania jednostki pod kątem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Wbrew twierdzeniom SPZ ZOZ udostępnienie żądanych informacji nie wiązałoby się z wskazywanym w treści decyzji zaangażowaniem sił i środków, bowiem rachunkowość prowadzona jest w oparciu o profesjonalny system księgowy, który jest w stanie samodzielnie wygenerować żądane informacje, skarżący oświadczył, że nie oponował przeciwko anonimizacji danych osobowych, jeżeli znajdowałyby się w treści żądanej informacji. Skarżący podniósł, że bez wglądu w zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald i kont ksiąg pomocniczych nie można stwierdzić czy jednostka ta nie ponosi zbędnych kosztów, w którymś z obszarów swojej działalności. Skarżący wskazał, że pełni funkcję radnego i mieszkańcy L. korzystający z usług SPS ZOZ a także pracownicy wielokrotnie zwracali się do skarżącego w sprawie domniemanych nieprawidłowości związanych z jej bieżącym funkcjonowaniem. Powszechnie dostępne informacje są niepełne i zbyt ogólne aby na ich podstawie dokonać weryfikacji sposobu zarządzania jednostką. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SPS ZOZ w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz złożył wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodu z dokumentów oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Wnioski te zostały oddalone na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013r. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku, nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej określanej jako "ustawa"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2). Z art. 3 ust. 2 ustawy wynika zaś, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika, iż informację przetworzoną można uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Baza Orzeczeń LEX nr 281369, z dnia 23 stycznia 2008 roku, I OSK 521/07 i z dnia 5 marca 2013r. I OSK 3097/12 https://cbois.nsa.gov.pl;, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 lipca 2008r. II SA/Gd 208/08, Baza Orzeczeń Lex nr 516112). W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W niniejszej sprawie istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez M. S.- jak słusznie zakwalifikował to Dyrektor SPS ZOZ w L. – było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która – ze względu na zakres i czasookres wnioskowanych danych, wymagała sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownych zestawień i wyciągów, mających na celu zgromadzenie danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiązało się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją dotyczącą zestawień i kont opisanych we wniosku, obejmującą okres sześciu lat począwszy od roku 2006 do 2011, oddzielnie dla każdego roku, zatem jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Wymagało to nadto sporządzenia opisanego we wniosku zestawienia obrotów i sald za poszczególne lata. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji. Pojęcie "interesu publicznego odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów, jej uzyskanie stworzyłby realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego i realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji z uwagi na pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji( por. ww. wyrok NSA Z dnia 5 marca 2013r. nr I OSK 3097/12). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1720/05, ONSAiWSA 2007/6/139, Baza Orzeczeń LEX 219985). Dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca (...) w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (...). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji - art. 16 ust. 1 ustawy" (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, Prok.i Pr. 2006/5/53, Baza Orzeczeń LEX nr 178287). W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, Dyrektor SPS ZOZ w L. rozpoznając wniosek skarżącego nie wyjaśnił, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie wezwał go do wskazania szczególnie ważnych powodów dla interesu publicznego do jej uzyskania. Mimo braku powyższego wezwania Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej, ocenił, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe powoduje, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uzasadnia ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Dyrektor SPS ZOZ w L. winien zatem poinformować skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwać go do wykazania powodów dla których spełnienie żądania, opisanego we wniosku, byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, że istnieją szczególnie ważne powody, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero po wykonaniu wezwania przez skarżącego i mając na uwadze treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor dokona oceny istnienia w sprawie interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji i wyda stosowną decyzję w przedmiocie informacji publicznej. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013r. nadmienić należy, że Dyrektor SPS ZOZ nie ma obowiązku interesu tego domniemywać, gdyż to strona na wezwanie organu winna ten interes w żądaniu informacji opisanych we wniosku z dnia 5 kwietnia 2013r. wskazać Sąd zważył nadto, iż próba wykazania przez skarżącego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji w skardze oraz jego braku w odpowiedzi na skargę nie może być przez Sąd oceniana, albowiem ocena istnienia interesu winna być dokonana przez adresata wniosku w decyzji wydanej w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. Taka decyzja podlega kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), stanowiącego, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać nowych ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 kwietnia 2013r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200zł, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi.