II SAB/Wa 300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg A. S. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2013 r. powtórzonego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. 1. zobowiązuje Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] lutego 2013 r. powtórzonego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. A. S. zwróciła się do Prezydenta [...] W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisemnego zestawienia danych o przestrzeni zabudowy powierzchni biologicznie czynnej oraz o liczbie miejsc parkingowych, ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla mieszkalnego w rejonie ulic [...] z faktycznie przyjętymi wartościami tych wskaźników w projektach budowlanych, zatwierdzonych kolejnymi decyzjami o pozwoleniach na budowę dla tego terenu. 1. Jaki wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów ustalono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu? 2. Jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy ustalono? 3 Jaką liczbę miejsc postojowych przewidziano w wydanej na tym terenie, na podstawie powyższej decyzji, decyzji Burmistrza Gminy [...]? 4. Jaką liczbę lokali mieszkalnych i usługowych przewidziano łącznie w projektach budowlanych zatwierdzonych do realizacji? 5. Jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy wynika z wydanych dla terenu objętego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zamiennych? 6. Czy Prezydent [...] W. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r.? Przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. organ przesłał ww. wnioskowane decyzje i jednocześnie poinformował, że pozostałe dane wymienione we wniosku nie podlegają przepisom w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. A. S. wezwała Prezydenta [...] W. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że nie wnosiła o doręczenie jej kopii decyzji, a ponadto podkreśliła, że żadna żądana przez nią informacja nie została jej udzielona. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ wyjaśnił, że odpowiedz na pytanie 1, 2, 3 dotyczy treści decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentowego z usługami i parkingami podziemnymi przy ulicy [...] w W.. Pozostała część pytań, zawartych we wniosku, dotyczy wiadomości przetworzonych. Następnie A. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO w W. wydało postanowienie [...] kwietnia 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. W dniu [...] kwietnia 2013 r. A. S. ponownie złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści jak we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. ww. uzasadniła swój interes prawny, wskazując, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż dotyczy zagospodarowania dużego osiedla mieszkaniowego, położonego w rejonie ulic [...] w Dzielnicy [...], którego mieszkańcy są uprawnieni do uczestnictwa w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że budowie nowych budynków towarzyszy znacząca ilość samochodów, co powoduje trudną sytuację komunikacyjną - brak miejsc postojowych nawet dla stałych mieszkańców oraz niedrożność ulic wewnętrznych, co dalej w konsekwencji stanowi zagrożenie w przypadku sytuacji nadzwyczajnych, gdyż przez niektóre ulice osiedla w ciągu dnia dojazd pojazdów ratowniczych jest niezwykle utrudniony. W dniu [...] maja 2013 r. A. S. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. organ wskazał, że udziela odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r., podając, że dokumentacja projektowa wraz z aktami spraw zakończonych wydaniem decyzji została przekazana do Wojewody [...] przy pismach z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] listopada 2012 r. Dalej organ podał, że po zwrocie dokumentacji udzieli odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. przedmiocie nieudzielania informacji publicznej, której żądała we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy przez udzielenie żądanej informacji. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. również wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi podkreśliła między innymi, że pytanie nr 6 nie wymaga ani znajomości projektu budowlanego, ani dostępu do akt administracyjnych sprawy, gdyż dotyczy kwestii, czy stwierdzono wygaśnięcie ostatecznej decyzji. Zwróciła również uwagę na sprzeczności zawarte w kolejnych odpowiedziach organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przekazał decyzje, w których zawarte są żądane informacje. Wskazał również, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a ponadto poinformował, że w chwili obecnej nie posiada żądanych dokumentów, ponieważ zostały one przesłane wraz z dokumentacją projektową do Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Na wstępie należy wyjaśnić, iż na podstawie art. 111 § 1 i § 2 Sąd postanowił połączyć sprawę II SAB/Wa 300/13 i sprawę II SAB/Wa 301/13 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ mogły być objęte jedną skargą i pozostają ze sobą w związku, i rozpoznać pod sygnaturą II SAB/Wa 300/13. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pismo z dnia [...] marca 2013 r., przy którym dołączone zostały 4 decyzje, stanowi udzielenie wnioskowanej informacji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] W. w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r., powtórzonego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Sąd zważył, co następuje. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską) zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy, uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.). Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. podał, że część żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej, ale już w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, ale są to informacje przetworzone. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. A. S. wyjaśniła dlaczego udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie dokonał oceny powołanych przez skarżącą argumentów. Następnie w jednym z pism organ podaje, że z dokumentami A. S. może zapoznać się w siedzibie organu, a następnie twierdzi, że dokumenty zostały przekazane do Wojewody [...]. W ocenie Sądu organ – Prezydent [...] W. – pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r., powtórzonego w dniu [...] kwietnia 2013 r. Bezsporne też w sprawie jest, że organ ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji. W tym stanie sprawy Sąd skargę na bezczynność organu uznał za w pełni zasadną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.