IV SA/Po 468/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].10.2012r. "X" spółka z o.o. w Sz. o udzielenie pozwolenia na budowę parku wiatrowego W. II " E". S. Etap I – budowa elektrowni wiatrowych i układu komunikacyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy nominalnej 5,0 MW każda wraz z infrastrukturą techniczną, położonych na działkach [...], [...], [...] i [...] położonych w M., gmina S. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: pr. bud. i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie H. S. Domagał się uchylenia zakwestionowanej decyzji, twierdząc, iż nie wyraża zgody na budowę elektrowni wiatrowych, które będą sąsiadować z jego działkami, co spowoduje obniżenie wartości jego gruntu i gospodarstwa rolnego, nadto będzie miało szkodliwy wpływ na zdrowie jego i najbliższych, a całodobowy hałas wytwarzany przez wiatraki spowoduje ujemne skutki oddziaływania na organizm. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone jest sprawdzeniem przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor w niniejszej sprawie wykonał obowiązki nałożone w art.33 ust.2 pr.bud. Organ I instancji wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego określony w art.35 ust.1 pkt 1-4 pr.bud. Projekt ten jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...].10.2010r. nr [...] o warunkach zabudowy. Warunki te ograniczyły m.in. wysokość elektrowni wiatrowych do 170 m. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że inwestor zamierza wybudować elektrownie wiatrowe, o wysokości maksymalnej 149,94 m (przy pionowo ustawionym śmigle). Zamiar inwestora obejmuje budowę dwóch elektrowni wiatrowych z układem komunikacyjnym w I etapie budowy. Etap II i III nie obejmuje budowy trzeciej elektrowni wiatrowej, jak podniósł odwołujący, lecz budowę linii kablowej i przebudowę istniejących dróg. W zakresie zarzutu odwołującego dotyczącego uciążliwości inwestycji dla istniejącej zabudowy, organ wskazał, iż jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...]. W decyzji tej ustalono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W przypadku budowy przedmiotowych elektrowni nie zachodziła konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Decyzją tą rozstrzygnięto również kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu infradźwięków w środowisku. Niniejsza inwestycja zlokalizowana na gruntach rolnych i w odległości ponad 500 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie będzie wywierała szkodliwych oddziaływań na człowieka. Dodatkowo organ nałożył obowiązek na inwestora przeprowadzenia badań poziomu hałasu oraz infradźwięków emitowanych przez elektrownie na tereny zabudowy mieszkaniowej po oddaniu inwestycji do użytkowania. Nie stwierdzono również niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, ani tego, by zatwierdzony projekt był niekompletny i nie posiadał wymaganych przepisami opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W sytuacji gdy inwestor wykona nałożone przepisami prawa budowlanego obowiązki związane z wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia budowlanego. Decyzja organu I instancji nie została podjęta z pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego. Od tej decyzji H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art.9, art.10 § 1 i art. 77 kpa. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżącego, wydając decyzje organy obu instancji nie dokonały oceny, czy wzniesienie planowanego obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowych) odpowiada normom prawa budowlanego i czy planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia, a także czy projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane w decyzji środowiskowej. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zabudowanych lub w ich bezpośrednim otoczeniu, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy inwestora oraz osób, których prawa mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, oznacza szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja wpłynie na zniszczenie ochrony gatunkowej zwierząt, pogorszy warunki życia mieszkańców. Będzie miała miejsce emisja ciągłego hałasu w związku z pracą turbiny wiatrowej, emisja infradźwięków w promieniu nawet kilku kilometrów, niemożliwa będzie budowa nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych na nieruchomościach sąsiadujących z elektrownią wiatrową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013r. uczestnik postępowania - inwestor spółka z o.o. "X" wniosła o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem organu i uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 4 pr.bud., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zatem zauważyć, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm) dalej: u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił takie decyzje, bowiem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się: ostateczna decyzja Burmistrza S. z dnia [...] października 2010r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 5,0 MW i wysokości 170 m każda wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr: [...], [...] w M., gmina S. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W aktach znajduje się także decyzja Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotycząca przebudowy drogi gminnej na dz. nr [...] i [...]. Należy zauważyć, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast podstaw do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww. decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w ich kompetencji zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno - budowlany musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) dla tej inwestycji, czy też ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji... wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 72 ust. 1 pkt 1). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na budynki mieszkalne skarżącego znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej inwestycji. Okoliczności te zostały zbadane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej zastrzeżono zaś wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej, w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej należy niezwłocznie podjąć działania adaptacyjne ograniczające emisję hałasu do otoczenia. Ponadto na inwestora nałożono w pkt 7 decyzji środowiskowej obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, a także wykonywanie pomiarów emitowanego hałasu oraz infradźwięków na tereny zabudowy mieszkaniowej w terminach określonych w decyzji. Zatem nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że na gruncie niniejszej sprawy nie był prawidłowo zbadany stopień emitowania hałasu, ponieważ stanowisko organów znajduje swoje oparcie w szczegółowych warunkach określonych w decyzji środowiskowej. Samo zaś żądanie skarżącego dotyczące konieczności zbadania stopnia emitowania hałasu przez sporną inwestycję jest na obecnym etapie inwestycyjnym zupełnie nierealne i niewykonalne. Trudno zatem na podstawie twierdzeń strony skarżącej przyjąć, wbrew informacjom zawartym w decyzji środowiskowej, że poziom hałasu na jego działce zostanie przekroczony o dopuszczalne normy. Brak jest też zatem na obecnym etapie podstaw do stwierdzenia, że w otoczeniu projektowanych elektrowni wiatrowych przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (DZ.U z dnia 20.01.2010r., Nr 192, poz. 1883). W tym miejscu należy także przypomnieć, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...].01.2010r. nr [...] wydał opinię o nie nakładaniu dla przedmiotowej inwestycji obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią sanitarną z dnia [...].02.2010r. nr [...] również nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W końcu Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...].02.2010r. nr [...] odstąpił od konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zaś w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2010r. zastrzeżono wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej, w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej inwestor zobowiązany jest niezwłocznie podjąć działania minimalizujące stwierdzone wpływy i zastosować działania kompensacyjne. Nie można, w ocenie Sądu także zgodzić się ze skarżącym, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art.9 i 10 kpa. Strony postępowania były zawiadamiane na każdym etapie o możliwości zapoznania się z aktami. Również czynny udział w niniejszym postępowaniu miał skarżący zapewniony w każdej jego fazie. Należy jednak mieć na względzie, że zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., w fazie postępowania wyjaśniającego prowadzonego postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ musiał ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie miał on natomiast kompetencji, aby we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, czy też ustaleń ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że ponieważ przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie naruszał ustaleń oraz wymogów zawartych w tych decyzjach, były one zobowiązane na podstawie art. 35 ust. 4 pr.bud. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie ustosunkowując się do wskazanych w odwołaniu zarzutów. Mając powyższe na względzie Sąd nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.