II OSK 1075/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1270/13 w sprawie ze skargi U. W., T. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1270/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. W. i T. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z [...] lutego 2013 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek U. W., T. S. i Z. S. z 28 stycznia 2013 r. w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w S. Organ I instancji podał, iż opisane budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", a żadna z osób wnioskujących nie jest w zarządzie tej Spółdzielni, tym samym żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za organem powiatowym, iż wniosek odnoszący się do robót wykonanych w częściach wspólnych obiektu, za które odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.", pochodzi od osób nie mających interesu prawnego. Organ ten powołując się na przepis art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze przyjął bowiem, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu, a to z tego względu, że przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Wskazał, że w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Wskazał też, że przepisy ww. ustawy nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości. Sąd nie podzielił oceny organów orzekających w sprawie. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie dawały bowiem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił przepis art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście przywołanego przepisu Sąd podkreślił, iż każde żądanie wszczęcia postępowania wymaga reakcji ze strony organu, przy czym – nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 1 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Nie ulega bowiem wątpliwości (tym bardziej w świetle obecnie obowiązującego przepisu art. 61 a k.p.a.), że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie, w tzw. wstępnej fazie postępowania. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie są zróżnicowane, przy czym – w przypadku, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego w sprawie, organ zobligowany jest zareagować w sposób określony w cyt. powyżej art. 61 a § 1 k.p.a. (o czym wskazany przepis wyraźnie stanowi). Sąd jednocześnie zaznaczył, iż ww. przepis art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy już z treści żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca podanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu, może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i tylko wówczas, gdy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, iż wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie – podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być bowiem podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym. Zatem, odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Organy orzekające przyjęły, że U. W., T. S. i Z. S. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do domagania się wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego robót budowlanych przeprowadzonych na klatkach schodowych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w S. Organy wskazały, że ww. budynki są zarządzane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O.", osoby wnioskujące nie są w zarządzie tej Spółdzielni, a sprawa dotyczy części wspólnych opisanych obiektów. Kierowały się przy tym art. 48 Prawa spółdzielczego. W efekcie tak zawężającego działania (sprowadzającego się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro sprawa dotyczy części wspólnych budynków zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, to tylko wskazana Spółdzielnia ma w sprawie interes prawny) organy te nie ustaliły nawet, czy wnoszące są członkami tej Spółdzielni i, czy –co ważniejsze – mają tytuł prawny do lokalu/lokali znajdujących się w spornych budynkach. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kwestii. Organy orzekające nie ustaliły także, czy rzeczywiście sytuacja opisana we wniosku a dotycząca zmniejszenia okien i ich ilości na klatkach schodowych miała miejsce, a także, czy prace te zrealizowano legalnie (tj. na podstawie zezwolenia właściwego organu, jeśli takowe było wymagane). Z żądania skarżących zawartego w piśmie z 28 stycznia 2012 r. wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." ocieplała budynki i przy okazji tych prac zredukowano liczbę okien oraz zmniejszono te, które pozostawiono, na co mieszkańcy budynków i zarazem wnioskujące o wszczęcie postępowania nie wyrazili zgody. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły, a w ocenie Sądu powinny, czy prace tego rodzaju prowadzono zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nadto, organy te nie wzięły zupełnie pod uwagę przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222), a w szczególności art. 27 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W kontekście tego przepisu organy orzekające nie uwzględniły również uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 o następującej treści: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Z przytoczonej uchwały wynika, iż na podstawie ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd spółdzielni ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ale dotyczy to wyłącznie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu. W sytuacji, gdy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, spółdzielnia musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Należało tym samym ustalić w sprawie, czy okoliczności przywołane przez skarżące w piśmie z 28 stycznia 2012 r. miały miejsce, a jeśli tak – należało dokonać ich kwalifikacji i zbadać, czy tego rodzaju prace (polegające na likwidacji liczby okien, jak również zmniejszeniu ich powierzchni) mogły być przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." dokonane. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w sytuacji ustalenia, że tego rodzaju roboty przekraczają zakres zwykłego zarządu, nie można skarżącym (o ile posiadają one prawo do lokalu mieszalnego w spornych budynkach) odmówić przymiotu strony w sprawie. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe, naruszające przepis art. 61a § 1 Kodeksu, albowiem okoliczności sprawy nie były na tyle bezsporne, aby uzasadnione było jego zastosowanie. Mając powyższe nadwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ww. ustawy w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia ww. przepisu k.p.a. przez organy obu instancji w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, oraz stwierdzenie konieczności dokonywania dalszych ustaleń nie znajdujących uzasadnienia w brzmieniu tegoż przepisu, przy czym Sąd nie wskazuje jaki istotny wpływ na wynik postępowania miało stwierdzone przez niego uchybienie ww. przepisowi k.p.a., 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co dalszego postępowania sprzecznych z ustaleniem Sądu co do przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym nie wyjaśnieniu dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia Sądu, 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał za niezbędne dokonywanie ustaleń, co do statusu członkowskiego w spółdzielni składających skargę oraz ich praw do lokalu mieszkalnego oraz czy prace były wykonane legalnie, w kontekście brzmienia art. 61a § 1 k.p.a. oraz ustalenia przez organ, iż skarżące nie reprezentują Spółdzielni zarządzającej budynkiem – czym uniemożliwił kontrolę merytoryczną swego orzeczenia, 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zalecenie dokonania przez organy takich ustaleń, które nie wynikają z przesłanek stosowania art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym dokonanie czynności nie znajdujących oparcia w prawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. nieprawidłową jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach tej sprawy do stwierdzenia, czy wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną, konieczne jest dokonanie ustaleń dotyczących członkostwa w spółdzielni, legalności wykonanych prac budowlanych, czy prace te mieściły się w zakresie zwykłego zarządu – podczas gdy do ustalenia posiadania przez skarżące statusu strony wystarczyło ustalenie, że prace dotyczyły części wspólnych budynku oraz tego, iż skarżące nie reprezentują spółdzielni zarządzającej częściami wspólnymi budynku. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 p.p.s.a. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi U. W. i T. S., 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyłączyła się do skargi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uwzględnienie. Wywodziła, że nie jest spółdzielnią mieszkaniowa, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z 15 lutego 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Spółdzielnia "O." została powołana jedynie w celu zapewnienia właściwej eksploatacji lokali mieszkalnych nabytych na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464). Okoliczność ta wyklucza możliwość zastosowania do tak powstałej spółdzielni ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. U. W. i T. S., która w pełni akceptowała stanowisko wyrażone przez pełnomocnika U. W., wywodziła, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł dopuszczalność wydania z przyczyn podmiotowych postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie takie przyczyny podmiotowe nie występują. Dla oceny zgodności z prawem danego postanowienia zastosował uchwałę z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12. Naczelny Sąd Administracyjny z 19 października 2015 r. II OPS 2/15 przyjął: "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". Zarówno w uchwale z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, jak i w uchwale z 19 października 2015 r. II OPS 2/12 przyjęto i wyznaczono granice do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane samodzielnie przez spółdzielnię mieszkaniową – "wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". Do organu nadzoru budowlanego należy ustalenie zakresu i rodzaju robót budowlanych. Nie jest to zatem, w tym przypadku istotne, czy są to czynności zwykłego zarządu, a to czy tego rodzaju roboty budowlane objęte żądaniem wszczęcia postępowania należą do eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wskazania Sądu co do ustalenia interesu prawnego wnoszących podanie o wszczęcie postępowania w sprawie są w pełni prawidłowe. Brak w tym zakresie ustalenia w powiązaniu z określeniem charakteru robót budowlanych jest naruszeniem przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy. Trudno wyprowadzić brak interesu prawnego skoro organy nie ustaliły czy osoby wnoszące wniosek mają tytuł prawny do lokali w budynkach objętych robotami budowlanymi. Nie można też podważyć znaczenia czy prowadzone roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia budowlanego, czy w stanie samowoli budowlanej. W pierwszym przypadku ma to wpływ na zgodność z prawem pozwolenia budowlanego i trybu jego weryfikacji. W drugim przesądza o interesie prawnym żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. To, że postępowanie to może być wszczęte z urzędu nie wyłącza żądania wszczęcia postępowania na żądanie jednostek mających w sprawie interes prawny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania w uzasadnieniu wyroku są w pełni prawidłowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wystarczało ustalenie, że osoby żądające wszczęcia postępowania nie reprezentują spółdzielni. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.