II SA/Gd 345/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. i K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 lutego 2013 r. nałożył na inwestorów: J. i P. Z. oraz Krystynę i R. G. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: - zdemontowaniu obróbki blacharskiej zamocowanej wzdłuż balustrady tarasu, - zdemontowaniu płytek przy słupkach balustrady i wykonaniu odpowiedniej izolacji przeciwwodnej, - wykonaniu obróbki blacharskiej wzdłuż tarasu, zamocowanej pod płytkami, - wywinięciu istniejącego pokrycia z papy położonej na tym dachu pod wykonaną obróbką blacharską w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji, w celu doprowadzenia robót budowlanych obejmujących remont istniejącego tarasu oraz części dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanym na terenie działki nr [...], przy ul. M. 12 w C. do stanu zgodnego z prawem, Decyzją z 10 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku wykonania robót oraz uchylił w części dotyczącej terminu i ustalił nowy termin wykonania do dnia 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z 9 lipca 2012 r. J. i P. Z. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że R. i K. G., właściciele lokalu mieszkalnego nr 2 usytuowanego na piętrze budynku przy ul. M. 12 w C., wykonali bez wymaganego prawem zgłoszenia roboty budowlane polegające na przebudowie tarasu będącego w ich wyłącznym użytkowaniu, które zostały wykonane niewłaściwie i powodują od czterech lat zalewanie i niszczenie pomieszczeń znajdujących się poniżej tarasu (pokój, przedpokój, łazienkę). J. i P. Z. są właścicielami lokalu mieszkalnego nr 1 usytuowanego na parterze tego budynku. Na podstawie dokonanych 11 stycznia 2013 r. oględzin organ ustalił, że wiosną 2007 r. małżonkowie G. na tarasie od strony południowej budynku wykonali bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane polegające na: zdjęciu uszkodzonych płytek ceramicznych, oczyszczeniu powierzchni, nałożeniu warstwy izolacyjno-klejącej z odpowiednim spadkiem, położeniu nowych płytek ceramicznych, wykonaniu cokołu o wysokości 7 cm wokół ścian zewnętrznych budynku i wymianie drewnianych tralek w istniejącej balustradzie. W ocenie organu prace polegające na zdjęciu uszkodzonych płytek ceramicznych, oczyszczeniu powierzchni i wymianie drewnianych tralek należy zaliczyć do robót konserwacyjnych. Jednakże pozostałe roboty budowlane, które polegały na wykonaniu podłoża ze spadkiem należy zaliczyć do robót remontowych w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagających zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Natomiast małżonkowie Z. jesienią w 2007 r. wykonali bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane polegające: na wymianie papy termozgrzewalnej na części dachu nad pomieszczeniem sypialni znajdującej się od południowej strony budynku i obróbek blacharskich wzdłuż balustrady tarasu od strony południowej. Roboty te organ I instancji zaliczył do robót remontowych w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wedle organu I instancji trudno ustalić, kto był inwestorem robót polegających na wykonaniu obróbki blacharskiej biegnącej wzdłuż balustrady tarasu od jego południowej strony. Jednakże organ I instancji przyjął, ze okoliczność ta jest nieistotna, bowiem obie strony postępowania wykonały roboty budowlane niezgodnie ze sztuką budowlaną, co w rezultacie stało się przyczyną powstawania zacieków w pomieszczeniu znajdującym się poniżej tarasu. Organ I instancji ustalił przy tym, że roboty budowlane związane z remontem dachu na piętrze budynku zostały w całości zakończone. Przy piśmie z 5 grudnia 2012 r. małżonkowie G. przekazali organowi I instancji "Orzeczenie techniczne dotyczące występowania zacieków nad tarasem w budynku mieszkalnym przy ul. M. w C." opracowane przez mgr inż. M. K., posiadającego uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Autor opracowania wskazał między innymi, że przyczyną powstawania zacieków w pomieszczeniu znajdującym się nad tarasem jest zamocowanie listwy blokującej swobodny spływ wody na dach znajdujący się nad pokojem małżonków Z.. Organ I instancji dokonał analizy zebranych dowodów i stwierdził, że niewłaściwie została zamocowana obróbka blacharska, co uniemożliwia swobodny spływ wód opadowych z tarasu, niewłaściwie wykonano izolację przeciwwodną przy słupkach znajdujących się na końcu tarasu, nieprawidłowo wywinięto także papę termozgrzewalną na obróbkę blacharską. Wskutek powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku wykonanie określonych prac celem doprowadzenia wykonanych samowolnie robót remontowych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że opisane roboty stanowią remont w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przepisów art. 30 ust.1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 wykonanie powyższych robót wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy wykonane samowolnie roboty budowlane związane z remontem dachu i tarasu zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest zasadne i zgodne z przepisami. Podkreślił, że dach i taras stanowią części wspólne budynku, a więc wszelkie roboty budowlane mogą być wykonywane za obopólną zgodą wszystkich jego współwłaścicieli. Z tych względów organ I instancji obowiązek wykonania nakazanych zaskarżoną decyzją robót nałożył na współwłaścicieli budynku. Z uwagi na okoliczność, że złożenie odwołań skróciło termin do wykonania robót, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej części uchylił zaskarżoną decyzję i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzje wnieśli K. i R. G., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie w sprawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.), z którego wynika, że wymianę płytek na trasie należało zaliczyć do konserwacji, czyli robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej i estetycznej elementów budynku oraz poprzez przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżących, jako nie będące remontem istniejącego obiektu budowlanego jak również nie stanowiące przebudowy tarasu, wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Podnieśli także naruszenie przepisów art. 81c ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych oraz ich stanu technicznego. W rezultacie organy błędnie przyjęły, bez przeprowadzenia komisyjnej próby wodnej, o której mowa w orzeczeniu technicznym, że istnieją przecieki z tarasu. Wskazali także na naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, zwłaszcza nieuwzględnienie opracowania określającego przyczyny rzekomego zalewania przybudówki celem rozstrzygnięcia i ustalenia kwestii kto miał potrzebę i był inwestorem postawienia "tamy" na tarasie, co ma istotne znaczenie dla mniejszościowego (47%) udziałowca wspólnej nieruchomości, jakimi są małżonkowie G.. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na braku uwzględnienia informacji, że Starostwo Powiatowe w 2007 r. poinformowało skarżących, że wymiana płytek tarasowych nie wymaga zgłoszenia a więc, po miesiącu milczenia urzędu od uzyskania tej informacji już w 2007 r. automatycznie, na zasadzie milczącej zgody, małżonkowie G. nabyli tytuł prawny na dokonanie wymiany płytek tarasowych. Skarżący podkreślili, że wprowadzono ich w błąd informacjami, że wskazany zakres robót na tarasie nie mieści się w kategorii przebudowy ani remontu, zaś obecnie wydane decyzje kwalifikują wykonane roboty odmiennie. Zdaniem skarżących błędnie organy przyjęły, że roboty objęte zaskarżoną decyzją były pracami remontowymi, a nie bieżącą konserwacją obiektu. Organ II instancji nieprawidłowo ocenił, że na tarasie " wykonano podłoże ze spadkiem" co nie jest zgodne z prawdą, gdyż warstwa wyrównawcza była tylko uzupełnieniem ubytków w istniejącym podłożu wykonanym na warstwie konstrukcyjnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli brak odniesienia się przez organy do prac wykonanych przez małżonków Z. w postaci dobudowania daszków ozdobnych na ścianach wspólnego budynku i przybudówki, których zainstalowanie dodatkowo pozmieniało kierunki i prawidłowy odbiór wód opadowo – roztopowych. W piśmie z 29 lipca 2013 r. skarżący wnieśli uwagi do postępowania w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia usytuowanego od strony ulicy M. na posesji stanowiącej ich współwłasność. Domagali się, aby Sąd wypowiedział się co do kwestii zarządu zwykłego w związku z rozbiórką istniejącego urządzenia technicznego jakim jest ogrodzenie posesji od strony drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik spraw i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu powodu niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na tarasie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Poza zakresem sprawy pozostają zatem podnoszone przez skarżących kwestie dobudowy daszków ozdobnych i rozbiórki ogrodzenia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W szczególności organ jest zobowiązany do wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji winien uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie zostało ustalone kto jest inwestorem przedmiotowych robót wykonanych niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ I instancji uznał, że z uwagi na sprzeczne oświadczenia stron nie sposób ustalić kto wykonał roboty blacharskie wzdłuż balustrady tarasu na pierwszym piętrze będące przyczyną zalewania pomieszczeń na parterze budynku i z tego względu obowiązek wykonania prac nałożył na wszystkich współwłaścicieli obiektu. Natomiast organ odwoławczy wywiódł solidarność wykonania nałożonego obowiązku ze współwłasności budynku. Ustalenie inwestora wykonanych w sposób niewłaściwy prac jest istotne ze względu na treść przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art.50 a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w art. 52 dotyczą samowoli budowlanych, zatem w pierwszej kolejności do usunięcia skutków takiej samowoli zobowiązany jest jej sprawca, czyli inwestor. Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości lub posiada prawo do jej zagospodarowania na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość nałożenia obowiązku na inwestora i w tym celu podjąć próbę ustalenia którzy z współwłaścicieli wykonali bądź zlecili wykonanie przedmiotowych prac. Dopiero w drugiej kolejności obowiązek można skierować do właściciela tej części budynku, w której mają być wykonane roboty. Organ odwoławczy bez głębszego rozważenia uznał, że z okoliczności, że przedmiotowy budynek stanowi współwłasność należy wywieść konieczność skierowania obowiązków do wszystkich jego współwłaścicieli. Pominął organ odwoławczy okoliczność, że współwłasność budynku została zniesiona w 2005 r., w którym ustanowiono odrębną własność lokali położonych na parterze i piętrze. Ustalenia co do zakresu przysługującego stronom przedmiotowego postępowania prawa własności zawarte są natomiast w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt [...]. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie rozważył, czy sporne roboty budowlane dotyczą części wspólnych budynku, czy też były wykonywane w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość. Nieruchomość wspólną stanowią bowiem części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.). Odmienne przyjęcie oznaczałoby też, że obowiązki utrzymania tarasów przynależnych do konkretnych lokali mieszkalnych nie spoczywają na właścicielu lokalu, a na współwłaścicielach, co nie jest zasadne. Z pewnością jednoznaczne ustalenie inwestora przedmiotowych prac jest trudne z uwagi na istniejący konflikt między współwłaścicielami. Nie zwalnia to jednak organu z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i późniejszego prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut braku uwzględnienia informacji, że Starostwo Powiatowe w 2007 r. poinformowało skarżących, że wymiana płytek tarasowych nie wymaga zgłoszenia. Skarżący podkreślili, że wprowadzono ich w błąd informacjami, że wskazany zakres robót na tarasie nie mieści się w kategorii przebudowy ani remontu, zaś obecnie wydane decyzje kwalifikują wykonane roboty odmiennie. Kontrolowane postępowanie dotyczy wyłącznie niewłaściwie zamocowanej obróbki blacharskiej, co uniemożliwia swobodny spływ wód opadowych z tarasu, niewłaściwie wykonanej izolacji przeciwwodnej przy słupkach znajdujących się na końcu tarasu, a także nieprawidłowo wywiniętej na obróbkę blacharską papy termozgrzewalnej. W ocenie organów prace polegające na zdjęciu uszkodzonych płytek ceramicznych, oczyszczeniu powierzchni i wymianie drewnianych tralek należało zaliczyć do robót konserwacyjnych. Jedynie pozostałe roboty budowlane organy zaliczyły do robót remontowych w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagających zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Brak zatem zarzucanej w skardze sprzeczności. Podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy uwzględni konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie celem ustalenia okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 tej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.