II GSK 1714/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1706/13 w sprawie ze skargi N. Sz. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty kary pieniężnej z tytułu przemieszczania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od N. Sz. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił objęte skargą N. Sz. postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty kary pieniężnej z tytułu przemieszczania odpadów oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. Orzekł również o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r., nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, jako odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2013 r. skarżący wystąpił o częściowe umorzenie i rozłożenie na raty płatności nałożonej na niego kary. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie częściowego umorzenia i rozłożenia na raty kary z uwagi na brak podstawy prawnej, która uprawniałaby organ do uwzględnienia wniosku skarżącego. Objętym skargą postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), nie odnosiła się w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Organ odwoławczy wskazując na art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.), a także regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dotyczące wpływów z tytułu kar i ich charakteru oraz art. 60 tej ustawy, uznał że do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 poz. 749). Uchylając postanowienia Głównego Inspektor Ochrony Środowiska i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska, Sąd I instancji zgodziła się z organem odwoławczym, że wobec treści art. 35 ust. 1 – 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie zawiera ona jakichkolwiek przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej. Nie ma w niej również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji nie oznaczało to, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można umorzyć w części lub rozłożyć spłaty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty. Przywołując treść przepisów art. 402 ust. 1, art. 401 ust. 1 i ust. 7 pkt 12 i art. 400 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) w związku z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, wskazał, że kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowią przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który jest państwową osobą prawną. Wpływy z tytułu kar przekazywane są na rachunek bankowy Narodowego Funduszu, jako dochody budżetu państwa, przez wojewódzki inspektorat ochrony środowiska, prowadzący wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, uprzednio pomniejszając je o 20%. Sąd podkreślił, że mienie Narodowego Fundusz będącego państwową osobą prawną, jest w całości mieniem państwowym zaś przychody z tytułu kar pieniężnych są dochodami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, przy czym częściowo, w 20 % na podstawie art. 402 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Taki podziała przychodu pochodzącego z kar administracyjnych wymierzonych również na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów powoduje w ocenie Sądu, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową a druga część niepodatkową należność pozabudżetową. Zdaniem Sądu I instancji, część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 61 określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, zaś w art. 64 ust. 1 stanowi, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłat na raty. Przepis art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, nakazuje zaś stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Taki stan prawny powoduje w ocenie Sądu I instancji, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb umarzania w części lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu śmieci oraz art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu śmieci w tej części, która jest nieopodatkowaną należnością pozabudżetową, co oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej, podczas gdy nie budzące wątpliwości brzmienie tych przepisów wyklucza taką interpretację; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że w wyniku odpowiedniego stosowania działu III ordynacji podatkowej bez wyraźnego uregulowania tego odesłania w ustawie, istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku skarżącego, pomimo braku takich przepisów, które upoważniałyby organ do działania. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. N. Sz. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw prawnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu albowiem zawiera usprawiedliwione postawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że interpretacja przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ustawy o finansach publicznych i ustawy Ordynacja podatkowa, jakiej dokonał Sąd I instancji nie dawała podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia w części i rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na stronę, N. Sz., w oparciu art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Kluczową w sprawie kwestią, dla rozstrzygnięcia czy możliwym było umorzenie lub rozłożenie na raty kary nałożonej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, było ustalenie czy ustawa ta, jako akt prawny regulujący postępowanie i określający organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu wynikającego z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. UE. 2006.190.1), zawierała w odniesieniu do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków międzynarodowego przemieszczania odpadów, regulacje umożliwiające zwolnienie podmiotu, na który kara została nałożona, z jej uiszczenia bądź jej rozłożenie na raty w celu jej zapłaty na warunkach dogodnych dla ukaranego. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co wynika z treści jej art. 1 reguluje, poza wskazanymi wyżej kwestiami organów właściwych do wykonywania zadań wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 i postępowania w tych sprawach również kwestie wymierzania kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jej rozdziała 9 – "Kary pieniężne" reguluje bowiem w art. 32 i art. 33 w jakich przypadkach Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę, wysyłającego i transportującego odpady karę pieniężną. Przepis art. 34 ustawy określa, jakie okoliczności przy ustalaniu wysokości kary organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę. Natomiast ostatni z przepisów rozdziału 9 – art. 35 dotyczy wykonania nałożonej kary pieniężnej określając: w ust. 1, że jej wykonanie przez organ ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji; w ust. 2 na rachunek, którego z organów jako właściwego należy wnieść nałożoną karę; w ust. 3 jaki jest termin uiszczenia kary i od kiedy należy go liczyć; w ust. 4 jakie czynności podejmie organ w przypadku bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia kary. Podkreślić należy, że rozdział ten w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestię nakładania kar. Nie zawiera on również, co podkreślił zarówno skarżący kasacyjnie organ jak i Sąd I instancji w motywach merytorycznych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przepisu bądź przepisów przewidujących możliwość rozłożenia na raty kary, prolongaty jej płatności bądź jej umorzenia w całości lub części. Nie zawiera również przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiającego rozpoznanie sprawy w którymkolwiek z wymienionych przedmiotów. Już zatem sama, przywołana, konstrukcja ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów co do kar za naruszenia obowiązków nie pozwala, nie przewidując takiej możliwości, na prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem lub żądaniem podmiotu ukaranego w oparciu o art. 32 bądź art. 33 ustawy, w przedmiocie rozłożenia na raty tejże kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie, nie było zatem podstaw prawnych aby Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł przeprowadzić postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z dnia 29 stycznia 2013 r. o częściowe umorzenie i rozłożenie na raty kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. oraz w jakikolwiek sposób rozstrzygnąć taki wniosek, uwzględniając go lub odmawiając umorzenia kary w określonej części i rozłożenia na raty w pozostałej. Prawidłowe wobec tego były postanowienia, tak Dolnośląskiego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jaki i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odmawiające wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie, właśnie z uwagi na brak podstaw prawnych – odpowiednich regulacji zawartych w ustawie na podstawie, której ukarano skarżącego – do wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania o umorzenie i rozłożenie na raty kary pieniężnej za odbiór nielegalnie przywiezionych na terytorium Polski odpadów (art. 32 ust 1 ustawy). Brak było wobec tego podstaw do uwzględnieni skargi wywiedzionej przez N. Sz. od postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 maja 2013 r., które utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, odpowiadało prawu – regulacjom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie przewidujących, co należy raz jeszcze podkreślić, umarzania i rozkładania na raty kar za naruszenia w niej wymienionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wywodów Sądu I instancji ległych u podstaw uznania, że w sprawach wniosków, takich jak wniesiony w sprawie przez skarżącego, powinny mieć zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, a co w konsekwencji skutkować powinno rozpoznaniem żądania umorzenia kary bądź jej rozłożenia na raty. Ogólnie rzecz ujmując, Sąd I instancji swój pogląd oparł na domniemaniu podlegania nieopodatkowanych należności publicznoprawnych, za jakie uznał kary nakładane w oparciu o ustawę o międzynarodowym transporcie odpadów, stanowiące przychody Narodowego Fundusz, o którym mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska i sposobu ich dystrybucji i redystrybucji w ramach rachunków bankowych zarządów województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, przepisom powołanego działu Ordynacji podatkowej. Zauważyć należy, że ustawa – Prawo ochrony środowiska w zakresie kar nakładanych mocą art. 32 i 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów reguluje, że kary te zaliczane są do przychodów Narodowego Funduszu oraz określa termin ich przekazywania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na rachunek bankowy Funduszu (art. 401 i 402 ustawy). Powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska nie odnosi się w inny sposób do kar z tytułu naruszenia przepisów ustawy o międzynarodowym transporcie odpadów. Zawiera wyłącznie regulacje odnosząc się do kar związanych z odpadami za ich składowanie (art. 273 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.) oraz związanych z przekroczeniem lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1 pkt 1 - 3, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska. Zgodnie z treścią art. 281 ust. 1 omawianej ustawy, wyłącznie to do tego rodzaju kar administracyjnych mieć będą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, przy czym należy mieć na uwadze treść ustępu 3 przywołanego przepisu. Istotne, a wręcz przesadzające znaczenie, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, ma to, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera odesłania do zastosowania w zakresie kar w niej uregulowanych do przepisów ustawy o ochronie środowiska. Gdyby bowiem tak było, a więc gdyby ustawa o przemieszczaniu odpadów zawierała przepis umożliwiający w zakresie kar zastosowanie regulacji dotyczących kar administracyjnych za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, możliwym byłoby odpowiednie zastosowanie, w sposób określony w tej ustawie, przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku w oparciu o analizę charakteru przychodów Narodowego Funduszu, wynikającą z poglądów doktryny nie zaś bezpośrednio z przepisów ustawy o finansach publicznych, na którą również powołał się Sąd I instancji, jest nazbyt daleko idącą i stojącą w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi kar, zawartymi w odrębnej ustawie normującej w sposób szczegółowy i wyczerpujący określony rodzaj gospodarowania odpadami. Reasumując, wobec klarownej treści ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie nakładanych na podmioty dopuszczające się naruszeń regulacji w niej zawartych kar, brak było podstaw prawnych, z przyczyn opisanych powyżej, aby organ nakładający w drodze decyzji karę na podstawie art. 32 lub art. 33 ustawy, był władny do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem miałoby być umorzenie kary w jakiejkolwiek części lub rozłożenie obowiązku uiszczenia tejże kary na raty. Prawidłowo wobec tego organy odmówiły wszczęcia takiego postępowania zaś wywiedziona od postanowienia rozstrzygającego tą kwestię skarga nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji orzeczenie Sąd I instancji uchylające postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 maja 2013 r. i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2013 r. również podlegało uchyleniu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.