II OSK 1714/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 424/13 o odrzuceniu skargi A.M. w sprawie ze skargi A.M. i G.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I oddalił skargę G.P. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II. Jednocześnie w pkt II odrzucił skargę A.M. (dalej jako "skarżąca") na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa wniosła skarżącą. Skarżąca w jednym piśmie połączyła skargę oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skierowała je do Rady Miasta Krakowa. W uzasadnieniu wskazała, że wniesienie skargi niezwłocznie (w tym wypadku w jednym piśmie) po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest dopuszczalne. Przywołała w tym zakresie uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OPS 2/07. Skargę na tę samą uchwałę wniósł również skarżący. Na rozprawie, która odbyła się 21 lutego 2014 r. Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do przesłanek oddalenia skargi skarżącego. Ponadto wskazał, że przytoczona przez skarżącą uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. ma charakter ogólnie wiążący. Sąd I instancji nie podzielił jednak interpretacji tej uchwały dokonanej przez skarżącą, która to wykładania prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest jednoczesne wzywanie organu do usunięcia naruszenia oraz złożenie skargi na uchwałę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 83 p.p.s.a. terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 111 § 2 k.c., jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Stosowne zaś do art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W ocenie Sądu I instancji, zasady początku liczenia terminów nie modyfikuje powołana wyżej uchwała, co oznacza, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następującego po dniu wniesienia wezwania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że warunkiem formalnym wniesienia skargi jest poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie tylko zgodnie z wykładnią językową ale również zgodnie z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. musi być "uprzednie" w stosunku do skargi. Rozwiązanie to jest zgodne także z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), zgodnie z którym: "każdy (...) może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Sąd I instancji podkreślił, że również ten przepis przewiduje zasadę uprzedniego wezwania i późniejszego złożenia skargi. W ocenie Sądu I instancji, połączenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze skargą w jednym piśmie nie spełnia warunku uprzedniości, tym samym skarga jest przedwczesna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną w zakresie pkt II wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odmowę uwzględnienia skargi i brak odpowiedniego uzasadnienia wyroku w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Termin do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy określony został w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza więc dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie – sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga (por. w uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). W niniejszej sprawie skarżąca w jednym piśmie wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę do Sądu I instancji. Jednocześnie na potwierdzenie dopuszczalności takiego działania wskazała zacytowaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość jednoczesnego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uchwała ta dotyczy biegu terminu do wniesienia skargi i wzajemnych zależności między terminem 30 i 60 dni, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie odnosi się ona w żadnej mierze do dopuszczalności równoczesnego wystąpienia ze skargą i wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu do zaskarżonego pkt II wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, że skarga złożona wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest przedwczesna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Bez wcześniejszego, bezskutecznego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skarga nie może zostać skutecznie wniesiona do sądu, a jeśli sytuacja taka by zaistniała sąd administracyjny obowiązany będzie skargę tę odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako przedwczesną. Skarżąca wniosła skargę do Sądu I instancji i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie tylko jednocześnie, ale w jednym piśmie. Oznacza to, że wezwanie organu nie nastąpiło przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednoczesne wniesienie środka, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, że nie został spełniony wymóg wcześniejszego, bezskutecznego wniesienia wezwania organu do naruszenia prawa. Za taką interpretacją cytowanych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale również systemowa i celowościowa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a, zasadą ogólną jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca daje prymat załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. W przypadkach jednak, kiedy stosowne przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środków takich jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawodawca nałożył obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Celem takiego wezwania jest umożliwienie zadośćuczynieniu żądaniu strony przez organ jeszcze przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy uwzględnieniu, że strona nie dysponuje w takich przypadkach innymi środkami odwoławczymi. Jest to więc nie tylko obowiązek strony, od którego dopełnienia zależy dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale również uprawnienie organu, który może (choć nie musi) uwzględnić wezwanie strony przed wniesieniem skargi, unikając ewentualnych, negatywnych konsekwencji uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Jednoczesne wniesienie skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa czyni to uprawnienie iluzorycznym i zbędnym i stanowi ominięcie wymogów jakie stawia ustawa p.p.s.a. oraz ustawa o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jedynym przypadkiem, w którym dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego uzależniona jest od wcześniejszego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przykładowo, przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., strona jest zobowiązania wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym ustawodawca w sposób wyraźny posłużył się sformułowaniem "po uprzednim wezwaniu". Natomiast w przypadku innych aktów, o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. ustawodawca wskazuje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wnieść "przed wniesieniem skargi". Analogiczne regulacje znajdują się również w art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 30, poz. 206 ze zm.) oraz w innych ustawach samorządowych - art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W każdym z tych przypadków ustawodawca wyraźnie stwierdza, że skarga dopuszczalna jest "po bezskutecznym wezwaniu". Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, że skarga była przedwczesna i podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisów tych Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować w odniesieniu do skargi skarżącej, ponieważ uznał, że była ona niedopuszczalna. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. możliwe jest dopiero po skutecznym wniesieniu skargi. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.