II OSK 2836/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 739/13 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. H. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 739/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. H., zw. dalej skarżącym, na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki zarzucił organowi naruszenie zasad postępowania określonych w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., i art. 11 k.p.a., oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21. maja 1999 r. o broni i amunicji (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 576), zw. dalej ustawą o broni i amunicji, wskutek gołosłowności i dowolności uzasadnienia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że we wniosku z dnia 27 lipca 2012 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie mu pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej. Wniosek umotywował ponadprzeciętnym zagrożeniem zdrowia i życia wynikającym z charakteru pracy wykonywanej podczas 22-letniej służby w Policji. Biorąc pod uwagę zebrane materiały, Komendant Wojewódzki Policji w G. uznał, że nie przekonują one o potrzebie posiadania przez skarżącego pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej, w związku z czym decyzją z dnia 7 stycznia 2013 r. odmówił wydania takiego pozwolenia, przyjmując za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji. Komendant Główny Policji, po dokonaniu analizy zgromadzonych w postępowaniu materiałów i zapoznaniu się z odwołaniem, wydał decyzję z dnia 28 lutego 2013 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia przyjęto, że nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego trafność stanowiska organu, że sama subiektywna ocena skarżącego, o grożącym mu niebezpieczeństwie, nie może stanowić podstawy wydania mu pozwolenia na broń palną bojową do celów osobistych. Sąd wskazał jednak, że nie będzie również prawidłową realizacją dyspozycji art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji oparcie się przez organ na własnej subiektywnej ocenie. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że ocena występowania stałego, realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, o którym mowa w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, musi być dokonywana przez organ obiektywnie i racjonalistycznie, w odniesieniu do sprawdzalnych argumentów, danych, dowodów. Odpowiedzią na subiektywne stanowisko wnioskodawcy powinny być zatem określone dane, przykłady, wyniki analiz, badań, doświadczenia itd., które obiektywnie wykażą, że ocena wnioskodawcy, co do niebezpieczeństwa, ma lub nie ma pokrycia w rzeczywistości. Oparcie się wyłącznie na subiektywnym postrzeganiu danej sytuacji wnioskodawcy przez organ, lub odwołanie się przez niego do przykładów, lecz bez odesłania w uzasadnieniu do konkretnych dowodów je potwierdzających, nie tylko godzi w nakazany art. 8 k.p.a. ale stanowi wadliwe zastosowanie art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji. Sąd zaakcentował, że obowiązkiem organu jest, stosownie art. 11 k.p.a. Sąd Wojewódzki argumentował, że rozpatrując niniejszą sprawę nie można abstrahować od zadań, jakie wykonywał skarżący, pełniąc służbę. Organ, wyjaśniając w uzasadnieniu podstawę prawną swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), a zatem dookreślając pojęcia nieostre, użyte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, w szczególności "ponadprzeciętność" zagrożenia, powinien był odnieść się do posiadanych przez siebie empirycznych danych wskazujących, czy inne osoby o cechach relewantnych analogicznych do posiadanych przez skarżącego, spotykają się rzeczywiście z nie sporadycznymi przypadkami napaści na ich życie czy zdrowie, i to w stopniu dostrzegalnie częstszym (ponadprzeciętnym), niż inni policjanci. Jeśli tak, wówczas obawy skarżącego nie miałyby charakteru subiektywnego, jak to przedstawia organ, lecz obiektywnej oceny sytuacji, w jakiej się skarżący znalazł, co przemawiałoby za wydaniem wnioskodawcy pozwolenia na broń, wobec spełnienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie, o ile wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest, aby w Państwie praworządnym osoby walczące z przestępczością były narażone na stałe, realne zagrożenie ze strony grup przestępczych, także po zakończeniu służby w Policji, bez możliwości skutecznej ochrony siebie i bliskich, zwłaszcza o charakterze prewencyjnym. Jeżeli jednak informacje i dane, zebrane i sprawdzone, takiego stanu nie potwierdzą, wówczas – wobec faktycznie odległych przypadków występowania sytuacji groźnych dla wnioskodawcy – nie następuje spełnienie przesłanek wskazanych w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, zatem odmowa wydania pozwolenia na broń palną bojową byłaby w pełni zasadna. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, kluczowe jest jednak wyczerpujące, logiczne i oparte na obiektywnych, empirycznych przesłankach uzasadnienie decyzji w przedmiocie pozwolenia na broń, gdyż tylko w taki sposób można prawidłowo sprecyzować, skonkretyzować i przedstawić stronie rozumienie nieostrych pojęć zawartych w przywołanym przepisie. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca posługuje się tego rodzaju pojęciami, to rolą organu jest ich wyjaśnienie na gruncie konkretnego przypadku (lub grupy przypadków) w taki sposób, by rozumienie pojęć użytych przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji zachowywało stabilność, wymaganą przez wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości, tj. aby podmioty podobne znajdujące się w analogicznej sytuacji były tak samo traktowane. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ nie spełnił wyżej określonych, wynikających z przepisów tak ustawy o broni i amunicji, jak i k.p.a., wymogów. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w sposób obiektywny podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji), nie wzbudza zaufania adresata do organu Policji, godząc w art. 8 k.p.a., jak również nie realizuje dostatecznie funkcji przekonywania adresata do wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Organ odwołuje się w nim bowiem do własnych wewnętrznych ocen, a nie sfery faktów i empirii, co uniemożliwia adresatowi i Sądowi weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie narażone jest na zarzut gołosłowności i dowolności. Z tych względów Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, poprzez uznanie, iż określone w tym przepisie prawa przesłanki ustalające ważną przyczynę posiadania broni nie muszą wystąpić łącznie, aby spełniony został ustawowy wymóg istnienia ważnej przyczyny wydania pozwolenia na broń palną bojową w celu ochrony osobistej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dowodów świadczących o niewypełnieniu przez skarżącego dyspozycji art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji i tym samym niemożliwości wydania pozwolenia na broń palną bojową, czego skutkiem jest błędne, wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej, orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylające zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji, zamiast oddalające skargę na nią jako niezasadną, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich zastosowanie, mimo iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji spełnia wymogi wskazanych przepisów k.p.a., c) art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie, choć skarga na decyzję Komendanta Głównego Policji nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że błędnie w jego ocenie, Sąd przyjął, iż odwołanie się organu do nieweryfikowalnego argumentu w zakresie jednego z wymogów wskazanych w przepisie prawa przesądza o wadliwym zastosowaniu tego przepisu, a także stwierdził, że organ zobowiązany jest do udowodnienia, iż skarżący należy bądź nie należy do grupy osób, której bezpieczeństwo osobiste jest ponadprzeciętnie zagrożone na tle innych policjantów wykonujących podobne obowiązki służbowe. Organ argumentował, że Sąd pominął i nie odniósł się do zebranych i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów świadczących o braku stałego i realnego zagrożenia życia i zdrowia skarżącego. W ocenie organu, w niniejszym przypadku nie istnieją elementy permanentności i aktualności, na które powołał się Sąd Wojewódzki. Zdaniem organu, skarżący nie uzyskał wnioskowanej przez siebie ochrony, ponieważ uprawniony organ nie stwierdził, aby życie i zdrowie skarżącego były realnie zagrożone bezprawnym zamachem. W ocenie organu, Sąd dokonał wybiórczej, a nie pełnej oceny zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Okazała się przede wszystkim usprawiedliwiona podstawa zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, poprzez jego nieprawidłową wykładnię co prowadzi do uchylenia wyroku. Art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji wymienia trzy przesłanki udzielenia pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej. Aby uzyskać pozwolenie na tej podstawie wnioskodawca powinien wykazać ważną przyczynę uzasadniającą, że w czasie składnia przez niego wniosku istnieje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie jego życia, zdrowia lub mienia. Organ zaś po stwierdzeniu, że wszystkie wymienione w przepisie przesłanki rzeczywiście mają miejsce, również w dacie rozstrzygania sprawy, o ile nie zachodzą powody wyłączające udzielenie pozwolenia, powinien wydać stosowną do okoliczności sprawy decyzję. Warunkiem udzielenia pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej jest więc ściśle przez prawo określony związek okoliczności, które występując łącznie stanowić mogą ważną przyczynę uzasadniającą udzielenie pozwolenia. Jedną z tych przesłanek jest stałe zagrożenie życia, zdrowia lub mienia wnioskodawcy, nie może to zatem być okoliczność która występowała w przeszłości, a obecnie już nie występuje, gdyż wówczas brak elementu stałego występowania zagrożenia. Ponieważ wszystkie trzy wymienione przesłanki charakteryzujące zagrożenie (stałość, realność i ponadprzeciętność) muszą występować łącznie, to stwierdzenie, że jedna z nich nie występuje skutkuje tym, że pozostałe przesłanki tracą rację bytu w tym znaczeniu, że nie mogą uzasadniać skutecznie wystąpienia o pozwolenie na broń. Nawet więc realne i ponadprzeciętne zagrożenie, które nie ma jednak charakteru stałego, a zdarzało się w przeszłości, a obecnie już nie występuje, nie może być uznane za ważną przyczynę udzielenia pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej. Jak wynika z podstaw faktycznych przytoczonych przez organ w decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia, a niekwestionowanych w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki było właśnie niespełnienie przesłanki stałości zagrożenia, przeciwnie podkreślenie, że ewentualne zagrożenia należą do przeszłości, a ostatnie zdarzenie związane z groźbami przedstawicieli świata przestępczego pochodziły sprzed 2008 r. Do 2013 r. nie zakończyła się zaś sprawa karna, w której wnioskodawca występuje w charakterze oskarżonego na skutek pomówień o współpracę ze światem przestępczym. (Jak wynika z odpowiedzi wnioskodawcy na skargę kasacyjną został on w dniu 18 września 2013 r. nieprawomocnie uniewinniony od wszystkich zarzutów). Nie te jednak okoliczności zaważyły na odmowie udzielenia pozwolenia na broń. Z materiału dowodowego wynika, że okoliczności uzasadniające wniosek o pozwolenie, tj. popełnienie wobec wnioskodawcy przestępstw i wykroczeń, m.in. kierowanie wobec niego gróźb uszkodzenia ciała, a nawet zabójstwa, dotyczyły okresu znacznie poprzedzającego złożenie wniosku i wydanie w sprawie decyzji. Zagrożenia te, o ile w latach służby w policji rzeczywiście występowały i stanowiły uzasadnioną obawę skarżącego, trudno oceniać jako aktualne w kilka lat po ich wystąpieniu szczególnie, że po tym okresie, co nie jest kwestionowane, nie dochodziło do tego rodzaju incydentów. Skarżący nie wykazał zatem przesłanek uzasadniających konieczność posiadania broni do ochrony osobistej, subiektywne zaś przekonanie, że może on stać się ofiarą zamachu na życie lub zdrowie, nie jest wystarczające. Organy prawidłowo zatem oceniły w dacie wydawania decyzji ewentualność narażenia życia lub zdrowia wnioskodawcy jako niespełniające przesłanki stałego zagrożenia. Sąd Wojewódzki przyjmując w zaskarżonym wyroku, że organy niewyjaśniły kwestii związanych z ponadprzeciętnością zagrożenia policjanta walczącego ze zorganizowaną przestępczością, nie zwrócił jednak uwagi na okoliczności, o których mowa wyżej, co pozwala na przyjęcie, że uchylenie zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia jak kształtuje się owa ponadprzeciętność zagrożenia (tj. ewentualnego odwetu ze strony świata przestępczego wobec policjantów CBŚ, którzy przestali pełnić służbę), nie stanowiła wystarczającej podstawy, skoro Sąd Wojewódzki nie zakwestionował występowania w tej sprawie innej przesłanki (stałości zagrożenia), bez wystąpienia której nie jest możliwe udzielenie pozwolenia. Zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji miał więc usprawiedliwioną podstawę, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku, pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej jako stanowiące konsekwencję zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogły być uznane za naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenie wydano zaś z naruszeniem prawa materialnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, a jak wynika z wcześniej przedstawionych rozważań istota sprawy sprowadza się do oceny, czy okoliczności ustalone przez organ administracji stanowiły właściwą podstawę decyzji i czy nie dopuszczono się przy jej wydawaniu naruszeń przepisów postępowania. Nie stwierdziwszy wymienionych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że decyzja poddana kontroli nie narusza prawa. Jak wynika z wniosku (Raport do Komendanta Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 2012 r., k-1) o pozwolenie na broń do celów ochrony osobistej, został on złożony w związku z zakończeniem służby z podkreśleniem wielokrotnych zagrożeń ze strony świata przestępczego występujących w latach 1993-2008, a także faktu, iż w czasie służby w policji wnioskodawca miał zgodę przełożonych na stałe noszenie broni służbowej, oraz faktu, że posiada oddzielne pozwolenie w celu ochrony bezpieczeństwa innych osób i mienia. Z kolei, w treści odwołania od decyzji organu I instancji pojawił się wątek toczącego się przeciwko wnioskodawcy postępowania karnego, które miałoby uzasadniać, że stan zagrożenia nie zakończył się. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że pomówienia stanowiące podstawę oskarżenia stanowią swoisty akt zemsty ze strony środowiska przestępczego, to trudno uznać, że zemsta ta ma charakter godzący w życie, czy zdrowie wnioskodawcy, a więc przesłanki o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji. Można zrozumieć rozżalenie wieloletniego funkcjonariusza Policji, nie tyle faktem odmowy wydania pozwolenia, co pozostawieniem bez należytej, jego zdaniem ochrony, przed negatywnymi skutkami pracy w Policji, ale też zaznaczyć należy, że z punktu widzenia oceny legalności decyzji, poza kognicją sądu administracyjnego są argumenty przytaczane przez wnioskodawcę, a związane z niechętnym nastawieniem organów Policji rozpatrujących jego sprawę. Nie można im jednak zarzucić subiektywności przy ocenie przesłanki stałego zagrożenia, której niewystąpienie wyklucza stwierdzenie istnienia uzasadnionej przyczyny wydania pozwolenia na broń, ponieważ ocena ta nie jest związana z poglądami organu, a wynika z obiektywnie ustalonych faktów składających się na stan faktyczny sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 1