II OSK 290/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 714/13 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz I. P. kwotę 154 (sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 714/13 po rozpoznaniu skargi I. P. uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na I. i T. P. obowiązek wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia wykonanej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] w miejscowości S. do stanu zgodnego z przepisami poprzez: wykonanie frezowania istniejącego przewodu w kominie murowanym i wstawienie w powiększony przewód wkładu żaroodpornego o średnicy Ø160 oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia kotła poprzez montaż przewodu nawiewu świeżego powietrza z zewnątrz o przekroju 200 cm2 oraz montaż przewodu wywiewnego o średnicy Ø150 wyprowadzonego po zewnętrznej ścianie budynku. W uzasadnieniu organ podał, że dokonując kontroli obiektu stwierdzono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny przy [...] w S. znajduje się w złym stanie technicznym, a nadto ujawniono nieprawidłowość podłączenia dwóch kotłów c.o. do jednego przewodu kominowego, co jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezgodność ta powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników budynku. Organ ustalił, że skarżący wykonali instalację centralnego ogrzewania wraz z rozbudową lokalu mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Jednakże instalację centralnego ogrzewania wykonano z odstępstwem od zatwierdzonego projektu w 2006 r., a organ przyjął, iż roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. organ zobowiązał skarżących do opracowania oceny technicznej obejmującej zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe w zakresie instalacji centralnego ogrzewania. W dniu 29 marca 2013 r. skarżący przedłożyli żądany dokument opracowany przez G. K., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych. Wynikało z niej, że instalacja centralnego ogrzewania wykonana została prawidłowo. Jedynie zastrzeżenia zgłoszono w zakresie sposobu podpięcia kotła na opał stały do komina o niewystarczającym przekroju przewodu oraz w zakresie braku wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia, w którym zlokalizowano kocioł c.o. do warunków umożliwiających bezpieczne użytkowanie instalacji. Również z przedłożonej oceny technicznej wynika, że należy wykonać dodatkowe roboty budowlane, po wykonaniu których instalacja będzie w pełni spełniała warunki bezpiecznego użytkowania zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Stąd też organ na podstawie wyżej cytowanego przepisu uznał, iż istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w procesie naprawczym i wydał decyzję nakładającą obowiązki wykonania określonych robót. Odwołanie od tej decyzji wniosła uczestniczka postępowania A. G. Podała, że nie zgadza się na wykonanie frezowania i wstawienia wkładu żaroodpornego, ponieważ przewód kominowy jest częścią wspólną i miał służyć jako wentylacja. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał I. i T. P. doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] w miejscowości S., w którym zamontowano kocioł c.o. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: odłączenie kotła c.o zainstalowanego w tym pomieszczeniu od przewodu kominowego oraz od instalacji grzewczej, a także zamurowanie otworu w przewodzie kominowym po odłączonym kotle c.o. W uzasadnieniu organ podał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli budowlanej zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu zakres nałożonych przez organ I instancji obowiązków nie może być uznany za działania naprawcze w odniesieniu do omawianych robót instalacyjnych wykonanych poza obowiązującym porządkiem prawnym. Dotyczy on bowiem dokończenia omawianego przedsięwzięcia poprzez wykonanie dodatkowych elementów wykonanej uprzednio instalacji grzewczej w postaci wkładu żaroodpornego o określonej średnicy (wstawionego w uprzednio powiększony przewód kominowy) oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia kotła. Natomiast żaden przepis Prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Skargę na ww. decyzję wniosła I. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej podał, że w pełni zgadza się ona z decyzją organu I instancji i że podjęła już działania zmierzające do jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że wykonane przez I. i T. P. roboty budowlane miały miejsce z odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym przy [...] w miejscowości S. A zatem trafnie organy obu instancji wywiodły, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane związane z podłączeniem instalacji centralnego ogrzewania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i prawidłowo zastosowały przepis art. 51 Prawa budowlanego. Rozbieżność między organem I i II instancji sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach sprawy istnieje możliwość przeprowadzenie postępowania naprawczego w taki sposób, by samowola budowlana była zgodna z przepisami prawa, czy też wobec braku takiej możliwości należy doprowadzić roboty do stanu poprzedniego. Zagadnienie to alternatywnie reguluje art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa Budowlanego, co bardzo dokładnie zanalizował w uzasadnieniu swojej decyzji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jednakże wnioski jakie organ ten wywiódł w ocenie Sądu należało uznać za błędne. W szczególności uszło uwadze organu, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji posłużył się dowodami na możliwość zalegalizowania samowoli. Jest to ocena techniczna stanu technicznego instalacji c.o. z marca 2013 r. sporządzona na zlecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Inżyniera Budownictwa Lądowego z uprawnieniami w zakresie konstrukcji budowlanych i instalacji inżynieryjnych G. K. oraz ocena do celów projektowych urządzeń grzewczo-kominowych z maja 2013 r. sporządzona na zlecenie skarżących przez mistrza kominiarskiego A. M. Wnioski wynikające z tych obu opinii są jednakowe, a mianowicie takie, że istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w zakresie instalacji centralnego ogrzewania poprzez wykonanie wyfrezowania istniejącego przewodu w kominie murowanym i wstawienie w powiększony przewód wkładu żaroodpornego oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej. W ocenie Sądu twierdzenie organu II instancji, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu nadzoru do podejmowania decyzji w kwestii procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Sąd wskazał, że nakazanie wykonania ww. robót jest zgodne z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a I. i T. P. w pełni zgodzili się z nakazami wynikającymi z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie tylko nie odwoływali się od tej decyzji, ale poczynili już starania, aby przed sezonem grzewczym doprowadzić instalację centralnego ogrzewania do zgodności z przepisami rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakresu prac określonych w opiniach biegłych, a powtórzonych w decyzji organu I instancji - wyfrezowanie przewodu kominowego, wstawienie wkładu żaroodpornego i wykonanie wentylacji grawitacyjnej - nie można uznawać za nową inwestycję, a wyłącznie za roboty budowlane, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, aby instalacja centralnego ogrzewania była bezpieczna. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreślano, iż "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku, zmiany konstrukcji dachu" (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 208/08). Jak wynika z akt administracyjnych, odwołującą się od decyzji organu I instancji była uczestniczka postępowania A. G., która jedynie podnosiła, że przewód kominowy jest częścią wspólną i z tego powodu wnosi odwołanie. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu orzeka się wyłącznie o przydatności tych robót. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie określonych prac (patrz Komentarz do Prawa Budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. strona 572). Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą ocenę, iż postępowanie organu nadzoru budowlanego II instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, a wnioski organu odwoławczego i w konsekwencji rozstrzygnięcie kończące odwoławcze postępowanie administracyjne były błędne. W ocenie strony skarżącej ww. uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła I. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w niniejszej sprawie w stosunku do spornej inwestycji brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a roboty określone w decyzji PINB w N. nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie dotyczą bezpośrednio robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej w postaci montażu kotła centralnego ogrzewania i instalacji, lecz obejmują prace przewidziane do realizacji w częściach i elementach budynku, w których roboty instalacyjne nie były wykonywane. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to w pierwszej kolejności ma zatem na celu ustalenie, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma natomiast zastosowanie dopiero wówczas, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w procesie naprawczym i wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych robót. Ustalenia te organ poczynił opierając się na ocenie technicznej stanu technicznego instalacji c.o. z marca 2013 r., sporządzonej przez Inżyniera Budownictwa Lądowego z uprawnieniami w zakresie konstrukcji budowlanych i instalacji inżynieryjnych G. K. oraz opinii do celów projektowych urządzeń grzewczo-kominowych z maja 2013 r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego A. M. Z obu opinii wynika możliwość doprowadzenia robót budowlanych obejmujących instalację centralnego ogrzewania do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie wyfrezowania istniejącego przewodu w kominie murowanym i wstawienie w powiększony przewód wkładu żaroodpornego oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej. Wskazane w decyzji organu I instancji roboty budowlane, określone na podstawie ww. opinii, pozostają w związku z dokonaną przez I. i T. P. samowolą budowlaną i mają na celu doprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania do stanu zgodnego z prawem, a zatem wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie można tych robót traktować jako nowej inwestycji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego należy zatem uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.