I OSK 2764/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Jakub Zieliński, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1471/13 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1471/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (pkt 1) E. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oraz zasądził na rzecz pełnomocnika - radcy prawnego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. - na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej, jako: "ustawa z 1998 r.") - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...] 10 o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę gminną – ul. [...], a stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. P. W sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była ul. [...], będącą drogą publiczną – drogą lokalną miejską. Do tej kategorii zaliczona ona została uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Stoł. Warszawskiego Nr 17 poz. 186). Z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższa droga, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., uzyskała status drogi gminnej. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że nieruchomość ta, aczkolwiek stanowiła własność osoby fizycznej, to jako wchodząca w pas drogi publicznej pozostawała we władaniu jednostki samorządowej. Powyższe wskazuje zaś na spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z 1998 r., skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasta O. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. organ odwoławczy wywodził, że przy rozstrzyganiu o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie tego przepisu organ bada jedynie czy spełnione zostały określone w nim przesłanki, tj. czy nieruchomość nie stanowiła w dacie 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była wówczas zajęta droga publiczną oraz czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazywał jednocześnie, że przestrzenny zasięg działania powyższego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg od dawna istniejących, granice te odpowiadają więc granicom jej urządzenia, a więc jezdni wraz poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Zdaniem Ministra, przestrzenne granice zajętości ww. drogą na koniec roku 1998 nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] potwierdzają: mapa sytuacyjna z projektem podziału nieruchomości uregulowanej w KW "[...] ", przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1998 r. pod nr [...], która obrazuje zajęcie działki nr [...] pasem drogowym. Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego wskazał, iż władanie polega na wykonywaniu prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Z materiału dowodowego wynika zaś, że Gmina O. takich prac w obszarze zajętym drogą publiczną przed 1 stycznia 1999 r. dokonywała, czego dowodem jest: pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z dnia 22 października 1997 r. zawierające informację, iż m.in. ulicę [...] modernizowano w latach 1985-1986 na podstawie decyzji nr [...], fragment dziennika budowy z 9 maja 1997 r. dotyczący wykonywania prac związanych z równaniem dróg gruntowych (w tym ul. [...]) oraz faktura VAT nr [...] z 3 czerwca 1997 r. Na powyższą decyzję E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym obecnie wyrokiem skargę oddalił (pkt 1). Wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w O. stanowi drogę publiczną (pierwotnie drogę lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. drogę gminną), oraz że taki status miała ona na długo przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna posadowiona była na całości tej działki i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji, a nie jak chciałaby skarżąca, w świetle definicji "drogi" ujętej w aktualnym brzmieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, która została wprowadzona dopiero nowelizacją ustawy o drogach publicznych dokonaną ustawą z 14 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1593). Nie może zatem być miarodajna dla dekodowania pojęć używanych w akcie normatywnym pochodzącym z roku 1998. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są przyjęta do państwowego zbioru geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1998 r. za nr [...] mapa sytuacyjna nieruchomości uregulowanej w KW "[...] " z projektowanym podziałem m.in. wchodzącej w jej skład działki nr [...] (w ramach którego wyodrębniona został działka ew. nr [...] w całości objęta pasem drogowym ul. [...]), oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 sporządzony 13 stycznia 2009 r., który obrazuje stan zajęcie pasem drogowym przedmiotowej nieruchomości analogicznie jak na mapie z lipca 1998 r. Dokumenty te oceniane we wzajemnej łączności potwierdzają, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej, obejmującego poza pasem przeznaczonym stricte do ruchu pojazdów także zabezpieczający prawidłowe funkcjonowanie tej części drogi położony w jej ciągu pas zieleni i znajdujące się na nim drzewa czy krzewy. Sama skarżąca nie kwestionuje faktu pozostawania nieruchomości w obszarze pasa drogowego, błędnie jedynie uznając, że zakres działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie obejmuje tego pasa jako całości, ale wyłącznie jego cześć - "drogę", pod którą zdaje się ona rozumieć jedynie tę część, która przeznaczona jest bezpośrednio do ruchu pojazdów (a więc de facto jezdnię w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w roku 1998). W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogą publiczną. Dalej Sąd wyjaśnił, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, gdyż jak wynika z treści mapy sytuacyjnej ogrodzenie i bramy wjazdowe działki ew. nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] posadowione są wzdłuż granicy pasa drogowego), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy, wycinaniu krzewów czy drzew. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Wykonywanie zaś takich czynności przed 1999 r. przez zarządcę drogi potwierdzają: pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich Rejon O. z [...] października 1997 r. informujące modernizacji m.in. przedmiotowej drogi w latach 1985-1986, protokół odbioru robót w postaci równania i wałowania dróg wykonanych w okresie od 8 do 24 maja 1997 r., wykaz dróg objętych etapem IV robót w postaci wałowania i profilowania dróg gruntowych z 6 maja 1997 r., faktura VAT z [...] czerwca 1997 r. nr [...] wystawiona na Urząd Miejski w O.za usługi równania dróg gruntowych. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, w tym również zieleni umiejscowionej w pasie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (art. 23 ust. 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w pkt 1, zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności oraz konieczności dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez nieprawidłową, niepełną i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, co jest niezgodne z regułami postępowania dowodowego, a jako takie w konsekwencji obraża art. 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy zgromadziły dowody potwierdzające zaistnienie w stosunku do przedmiotowej działki wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., a polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji pomimo, iż decyzja została wydana z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, polegających na: a. błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w wyniku: • przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niepełny i wybiórczy, • pominięcia okoliczności korzystnych dla skarżącej, • stwierdzenia niektórych okoliczności pomimo tego, że nie znajdują one oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, • niewyjaśnienia całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, • rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącej, • zaakceptowane odmowy powołania świadków, wskazywanych przez skarżącą, przez organy na okoliczność wykonywania nad sporną nieruchomością władztwa przez Gminę, co stanowi naruszenie reguł postępowania określonych w powołanych wyżej przepisach K.p.a., b. dowolnej, selektywnej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie reguł postępowania określonych w powołanych wyżej przepisach K.p.a. które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały niezasadnym uznaniem, że decyzja jest prawidłowa i oddaleniem skargi; 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd, że stan faktyczny został ustalony w decyzji prawidłowo, podczas, gdy decyzja została wydana na podstawie błędnego i niepełnego stanu faktycznego sprawy, oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że istnieją dowody potwierdzające, że spełniona została ostatnia z przesłanek art. 73 ust 1 ustawy z 1998 r., tj. wykonywania nad sporną nieruchomością władztwa przez Gminę; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez jego błędną interpretację zasadzająca się na uznaniu, że warunek "władania" przez Gminę sporną nieruchomością został spełniony, podczas, gdy rzetelna analiza materiału dowodowego i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winny prowadzić do uznania, że "władztwo", o którym mowa nie może być stwierdzone wyłącznie na podstawie wyrysu z projektu podziału działki nr 70 z 1998 r. i dokumentów, z których nie wynika jakakolwiek aktywność gminy względem spornej nieruchomości w okresie przed 1 stycznia 1999 r.; 2. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego zastosowanie wynikające z nieuzasadnionego uznania za prawidłowe stanowiska organów, że w dacie referencyjnej czyli na dzień 31 grudnia 1998 r., Gmina O. wykonywała nad sporną nieruchomością władztwo pomimo tego, że spełnione zostały normatywne warunki dla uznania nieprawidłowości takiego stanowiska. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.), a także o rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji bezpodstawnie odrzucił stanowisko skarżącej, że sporna nieruchomość nigdy faktycznie nie pozostawała w faktycznym władaniu Gminy i nigdy nie dokonywała ona w odniesieniu do spornej nieruchomości jakichkolwiek czynności faktycznych, które mogłyby świadczyć o wykonywaniu takiego władztwa. Zdaniem skarżącej kontrola legalności decyzji została przez Sąd dokonana wadliwie, gdyż zaakceptowano błędne stanowisko organu, iż spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. To wyłącznie skarżąca dbała o należyty stan nieruchomości, zapewniała jej oczyszczanie i utrzymanie, bez ingerencji i udziału jakichkolwiek osób trzecich, a przez Gminę nie były wykonywane jakiekolwiek prace w postaci remontów cząstkowych, koszenia, stawiania znaków drogowych. Pomimo formalnych naniesień na mapach geodezyjnych, na podstawie których przedmiotowa nieruchomość była formalnie częścią pasa drogowego, nie stanowiła faktycznie jego elementu, nie znajdowały się na niej jakiekolwiek naniesienia służące infrastrukturze drogowej. Skarżąca podkreśliła, że pojęcia pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. Odnosząc się do dokumentów, na które powołał się Sąd I instancji, wskazano, że wszystkie prace dotyczyły ulicy [...], a nie ulicy [...], a nadto zakres prac ograniczony był wyłącznie do modernizacji nawierzchni jezdni, a nie jakichkolwiek prac związanych z całą drogą. W sprawie nieprawidłowo zatem ustalono stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, a więc skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dalej wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując właściwie środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji i uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Wyjaśnić także należy, że art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą one pozostawać ze sobą "w związku", jak to błędnie przyjął skarżący kasacyjnie w zarzucie. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Również wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. np. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w tej sprawie. Niezależnie od poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny uwag, co do poprawności formułowanych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., w tym po myśli art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. ma z kolei obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. A zatem, jak wskazuje przepis - mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone w tej sprawie postępowanie przed organami administracji publicznej nie zawiera braków. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według zaś art. 73 ust. 3 ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Z powyższego wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy na spornej nieruchomości, stanowiącej własność E. P., sprawowane było w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne. Decydujące przy tym znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej, a zaaprobowane przez Sąd I instancji, są prawidłowe. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno na ulicy [...], jak i ulicy [...] sprawowane było przez Gminę władztwo, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Wskazują na to zgromadzone w sprawie dokumenty, wymienione przez Sąd I instancji, tj.: pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich Rejon O. z dnia 22 października 1997 r. informujące modernizacji m.in. przedmiotowej drogi w latach 1985-1986, protokół odbioru robót w postaci równania i wałowania dróg wykonanych w okresie od dnia 8 do dnia 24 maja 1997 r., wykaz dróg objętych etapem IV robót w postaci wałowania i profilowania dróg gruntowych z dnia 6 maja 1997 r., faktura VAT z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] wystawiona na Urząd Miejski w O. za usługi równania dróg gruntowych. Jednocześnie nie można w sprawie wykluczyć, że również i skarżąca wykonywała we własnym zakresie określone czynności na spornej nieruchomości skoro była jej właścicielką, co jednak nie może przemawiać w tej sprawie za poglądem odmiennym od przedstawionego przez organy i Sąd I instancji. Subiektywne przeświadczenie skarżącej kasacyjnie nie stanowi elementu rozstrzygającego. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej nie przedstawił argumentacji mogącej podważyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasadności zastosowania przez organy art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do argumentacji, iż wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny, gdyż zdaniem skarżącej to jej stanowisko jest prawidłowe. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak żadnej argumentacji na poparcie takiej tezy. Co więcej, uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że zarzut naruszenia prawa materialnego, nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego. Zarzutem, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ustalenia faktyczne są wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.