I OSK 689/14

1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 2 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: 1 Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/13 odrzucającego skargę A. na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie powołania na członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. A. w piśmie z 11 lipca 2013 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych na kadencję 2013-2017. Stowarzyszenie zarzuciło, że wbrew obowiązkowi, który wynika z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o wyścigach konnych, Minister nie powołał w składy Rady żadnego przedstawiciela organizacji zrzeszającej trenerów koni. Wskazało, że jest jedyną w Polsce organizacją zrzeszającą trenerów koni wyścigowych i przedstawiło Ministrowi dwóch kandydatów do Rady na kadencję 2013-2017. Podkreśliło, że treść art. 8 ust. 2 ustawy z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 11, poz. 86 ze zm.) nie oznacza, że Minister może w sposób arbitralny nie powoływać w skład Rady przedstawicieli grup wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, w przypadku, gdy ich kandydatury zostały zgłoszone. 2. Postanowieniem z 4 września 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1982/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. 2.1. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o wyścigach konnych Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych składa się z 15 do 25 członków powoływanych i odwoływanych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa spośród kandydatów przedstawionych przez: 1) organizatorów wyścigów konnych, 2) organizacje zrzeszające hodowców koni wyścigowych, 3) organizacje zrzeszające właścicieli koni, 4) organizacje zrzeszające trenerów, 5) organizacje zrzeszające jeźdźców. Jak zatem słusznie zwrócił uwagę organ administracji, Minister nie wydaje jednego aktu powołania członków Rady ale każdego z osobna powołuje indywidualnym aktem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, A. w skardze z 11 lipca 2013 r. zakwestionowało akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych na kadencję 2013-2017. W uzasadnieniu skargi powołało się na uzyskaną na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi informację prasową o nowym składzie Rady. Do skargi dołączyło wydruk tej informacji, wraz z listą 25 nowo powołanych przez Ministra członków Rady. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skargi A., wniesionej w piśmie z 11 lipca 2013 r., jest 25 aktów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którymi powołał on poszczególnych członków Rady na kadencję 2013-2017. W tej sytuacji obowiązkiem przewodniczącego było rozdzielenie skarg wniesionych w jednym piśmie. Sprawy zarejestrowano pod sygnaturami akt od IV SA/Wa 1970/13 do IV SA/Wa 1994/13. 2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kognicją sądu administracyjnego nie są objęte akty powołania do pełnienia określonych funkcji. Z art. 5 pkt 3 p.p.s.a. jednoznacznie bowiem wynika, że w tej kategorii prawnych form działania organów administracji kontroli sądu podlegać może jedynie odmowa mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej i to pod warunkiem, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Jeżeli zatem określony podmiot uważa, że z przepisu prawa wynika obowiązek mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej, a właściwy organ administracji odmawia dopełnienia tego obowiązku, to podmiot taki ma prawo kwestionować akt odmowy przed sądem administracyjnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może również zaskarżyć bezczynność w przedmiocie mianowania lub powołania. Niewątpliwie jednak ani z p.p.s.a., ani z przepisów szczególnych nie można wywieść legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu mianowania określonej osoby na stanowisko lub powołania określonej osoby do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej. 2.3. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej spraw Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest wydany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi akt powołania jednego – wskazanego w tym akcie – z dwudziestu pięciu członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych na kadencję 2013-2017. Skarżący nie jest więc legitymowany do kwestionowania tego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a Sąd nie jest uprawniony do kontroli tego aktu, ani żadnego z pozostałych dwudziestu czterech aktów powołania. Jeżeli A. uważa, że obowiązek powołania w skład członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych wytypowanego przez nie przedstawiciela wynika z przepisów ustawy, w szczególności z art. 8 ust. 1 ustawy o wyścigach konnych, to powinno szukać ochrony tak rozumianego interesu prawnego w drodze skargi na odmowę powołania przez Ministra kandydata przedstawionego przez skarżącego (o ile Minister wyda akt odmowny) albo w drodze skargi na bezczynność w przedmiocie powołania w skład Rady kandydata przedstawionego przez skarżącego – oczywiście po uprzednim wypełnieniu warunków formalnych wniesienia każdej z tych skarg. 4. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosło A. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: – art. 3 § 2 pkt 4, ewentualnie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ustanawia kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących aktów powołania do pełnienia funkcji członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 5 pkt 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ewentualnie art. 5 pkt 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że art. 5 pkt 3 p.p.s.a. wyłącza kognicję sądów administracyjnych nie tylko w niektórych przypadkach odmowy powołania do pełnienia funkcji członka organu administracji publicznej, lecz również we wszystkich sprawach dotyczących powołania do pełnienia tych funkcji, w tym powołania do pełnienia funkcji członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, co również miało wpływ na wynik sprawy. A. wskazało, między innymi, że zawarte w art. 5 pkt 3 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach odmowy powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej potwierdza, a contrario, uznanie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dokonanego już, a następnie kwestionowanego powołania. Ponadto, art. 5 p.p.s.a. należy interpretować w sposób ścisły, a nawet zawężający. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wskazał, między innymi, A. nie jest legitymowane do wniesienia skargi na akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych na kadencję 2013-2017, ponieważ nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarga A. na akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podlega właściwości sądów administracyjnych. 6.1. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych nie jest żadnym z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-8. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej. Takie stanowisko podzielają wszystkie strony niniejszego postępowania. A. kognicję sądu administracyjnego do sądowej kontroli wywodzi z art. 5 pkt 3 p.p.s.a. 6.2. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie istnieje żaden przepis ustawy szczególnej (w szczególności ustawy o wyścigach konnych), z którego wynikałoby, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad aktami powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. 6.3. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, z art. 5 pkt 3 p.p.s.a. nie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo, odrzucając skargę. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze normy konstytucyjne (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, a także z art. 177 i art. 184), stwierdza, że wykładnia art. 5 pkt 3 p.p.s.a. powinna przebiegać w sposób ścisły, zawężający. Jednakże, nie oznacza to, że ocena prawna wyrażona przez wnoszącego skargę kasacyjną jest poprawna. Prawidłowa wykładnia art. 5 pkt 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w sprawach skarg dotyczących odmowy powołania, sąd administracyjny, w ramach badania swojej właściwości, powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący, wynika obowiązek powołania. Negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi. Jeżeli określony podmiot uważa, że z przepisu prawa wynika obowiązek mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej, a właściwy organ administracji odmawia dopełnienia tego obowiązku, to podmiot taki ma prawo kwestionować akt odmowy przed sądem administracyjnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może również zaskarżyć bezczynność w przedmiocie mianowania lub powołania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skarga odnosiła się bowiem do aktu powołania członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych – a nie odmowy powołania członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych. Nie dotyczyła, w szczególności, odmowy powołania kandydata wskazanego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 5 pkt 3 p.p.s.a. wynika zaś wyłącznie właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na odmowę mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, jeżeli obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Z przepisu tego nie można wywieść właściwości sądów administracyjnych do orzekania w innych sprawach. 7. Nie ma znaczenia, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii posiadania przymiotu strony przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga na akt powołania członka Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podlegała bowiem odrzuceniu bez potrzeby analizowania tej kwestii. 8. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i należy ją oddalić na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a.