II SA/Wa 398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Beata Gibzińska, st. asyst. sędz., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę M.K. wnioskiem z dnia 4 października 2011 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wskazał, że dotychczas, zarówno podczas pełnienia służby w BOR, jak również po jej zakończeniu, nie otrzymał jakiejkolwiek pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Podał, że nie zajmuje lokalu komunalnego ani lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa ABW, Szefa AW, Szefa SKW i Szefa SWW. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67) w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) odmówił przyznania M. K. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu wskazał, że z nadesłanych oświadczeń i wniosków oraz zażaleń kierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego [...]. Podał, że na wezwanie do złożenia oświadczeń w przedmiocie zajmowanego lokalu mieszkalnego, wnioskodawca nie złożył pełnych wyjaśnień, w tym dotyczących tego jaki lokal zajmuje. Organ podkreślił, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przyznaje się zatem emerytom policyjnym, który spełniają warunek do przydzielenia im lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymali. Uprawnienie to w ocenie organu jest ściśle związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Szef BOR wskazał, że przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR. Pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego nabycia policyjnych uprawnień emerytalnych. W odwołaniu od wymienionej decyzji M. K. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 83 i art. 87 ustawy o BOR. Podał, że nie był informowany o okolicznościach mających wpływ na postępowanie, jak również nie zapewniono możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Podniósł, że decyzja jest sprzeczna z działaniami Szefa BOR w stosunku do innych osób uprawnionych do świadczenia mieszkaniowego. W ocenie odwołującego posiadanie własnego lokalu nie jest przesłanką odmowy wypłaty ekwiwalentu, a jedynie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania przed organem I instancji, Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu po uprzednim wciągnięciu na listę osób oczekujących na realizację świadczenia, następuje w kolejności złożonych wniosków, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy – na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Zawarcie umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Z uwagi na to, że świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej organ uznał, że postępowanie z wniosku strony jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Minister stwierdził, że przepisy ustawy o BOR w sprawie uprawnień mieszkaniowych emerytów przewidują wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zachowania (lub nabycia) prawa do lokalu. W ocenie organu, wydanie przez Szefa BOR decyzji stwierdzającej zachowanie (lub nabycie) prawa do lokalu, po spełnieniu warunku wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o BOR, tj. nabyciu prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą, skutkuje zobowiązaniem organu na przyszłość realizacji prawa do lokalu w formie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Emerytowi, na rzecz którego w toku pełnionej służby stałej , nie zrealizowano prawa do lokalu (o ile je posiadał) w formie rzeczowej – poprzez przydział lokalu, wypłaca się więc ekwiwalent pieniężny, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Możliwości zawarcia takiej umowy przepisy nie warunkują uprzednim prowadzeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku w formie decyzji administracyjnej. Organ wskazał nadto, że weryfikowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. jest tożsame podmiotowo i przedmiotowo z decyzją Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. z tego względu należało decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) a także art. 87 ustawy o BOR. Skarżący wskazał, że ustawa o BOR nie przewiduje przyznania ekwiwalentu za rezygnację z lokalu w przypadku kiedy funkcjonariusz posiada własny lokal. Podał, że w takiej sytuacji nie przydziela się lokalu funkcjonariuszowi na podstawie decyzji administracyjnej, co nie oznacza, że traci on automatycznie prawo do wspomnianego ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. Skarżący wskazał, że w przepisach rozporządzenia do ustawy nie ma mowy o tym, że ekwiwalent nie przysługuje z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, w tym orzekającej o odmowie jej przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] nie narusza prawa. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67), emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przez emeryta policyjnego ustawa rozumie m.in. funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Biurze Ochrony Rządu (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy). W świetle w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), prawo do lokalu realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu; 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Lokal mieszkalny przydziela Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej (art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy), zaś ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 1 tej ustawy). W sprawie jest bezsporne, że wniosek strony z dnia 4 października 2011 r., w którym wnioskodawca powołał się na przepisy art. 83 ust. 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR, dotyczył wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. W związku z tym, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 powołanej, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego. Dla dokonania wypłaty wymagane jest bowiem wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Słusznie zatem Minister Spraw Wewnętrznych uchylił decyzję Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego, jako wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowo również organ II instancji umorzył jednocześnie, wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie z wniosku skarżącego przed organem I instancji. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 12, str. 415). Z tych względów za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ II instancji działał na podstawie przepisów prawa (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w nawiązaniu do art. 83 ust. 2 ustawy o BOR), nie naruszając przy tym ani zasady prawdy obiektywnej, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy. W sprawie tej nie można też mówić o naruszeniu art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że pomoc w budownictwie mieszkaniowym emerytom zapewnia się na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Istotą zaś niniejszej sprawy było ustalenie, że sama wypłata ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 87 ustawy o BOR, który odnosi się do kwestii stwierdzenia przez Szefa BOR zachowania przez emeryta prawa do lokalu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło decyzji w przedmiocie zachowania prawa do lokalu, czy nabycia uprawnień do lokalu, wydanej na podstawie tego przepisu, lecz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.